Hoe vol is Nederland?

In een halve eeuw is de bevolking in Nederland met 60 procent toegenomen. Daarmee ligt het niet voor de hand dat we er nog een schepje bovenop doen, en onze problemen door immigranten laten oplossen. Toch hangt die dreiging boven ons hoofd en zijn er signalen dat verkrapping op de arbeidsmarkt opnieuw zal leiden tot substantiële immigratie. De nadelen van bevolkingsgroei zullen echter groter zijn dan de baten van immigratie. In plaats van gemakzuchtig buitenlanders binnen te halen is het beter om ons eigen huis op orde te brengen. Aldus hoogleraar Joop Hartog in zijn felle afscheidsrede, die Sargasso (via Me Judice) hier in verkorte vorm weergeeft.

Het bevolkingsprobleem van Nederland
De ontwikkeling van de Nederlandse bevolkingsomvang is een fenomeen op zich. Terwijl tussen 1500 en 2000 de Fransen vier keer zo talrijk werden en de Belgen zes keer, steeg onze bevolking tot het 15-voudige! De Gouden Eeuw leverde daarin zijn aandeel, immigratie was substantieel en de bevolkingsexplosie na 1800 hield bij ons langer aan dan elders door de multiplicatiedrift van katholieken en, met minder effect, van orthodoxe gereformeerden. Pas in de jaren zestig van de vorige eeuw, toen de Paus zijn macht verloor aan de anticonceptie pil, raakten we weer in de pas met de rest van Europa. Maar daarmee hadden we wel een exceptionele bevolkingsdichtheid opgebouwd. In 1900, met 5 miljoen inwoners, was per inwoner 6500 m² beschikbaar, in 1950, met 10 miljoen inwoners, was dat gehalveerd tot 3200 m² en in 2000, met de teller op 16 miljoen inwoners, was er nog 2100 m² per hoofd van over. In de laatste vijftig jaar is de dichtheid met 50% gestegen en daarmee de beschikbare ruimte per hoofd met een derde gedaald.

Geen wonder dat in de eerste drie decennia na de Tweede Wereldoorlog afremmen van bevolkingsgroei hoog op de politieke agenda stond. Religieuze groeperingen zagen natuurlijk geen heil in afremmen van de vruchtbaarheid, maar hadden geen bezwaar tegen emigratie. De discussie over immigratie is later belast geraakt door besmetting met xenofobie. Om de discussie opnieuw te voeren is het essentieel om te zoeken naar zuiver rationele argumenten.

De economie van de bevolkingsomvang
Wat kunnen we, op grond van economische theorie en empirisch onderzoek, zeggen over de economische betekenis van bevolkingsomvang? Als we ons in eerste aanleg beperken tot een puur demografische redenering, en grond als productiefactor negeren, stuiten we direct op twee belangrijke conclusies. Met alleen arbeid en kapitaal als productiefactoren en constante schaalopbrengsten, is de bevolkingsomvang irrelevant voor het inkomen per hoofd. Als er maar voldoende kapitaal per werknemer beschikbaar is, hoeven we niet bezorgd te zijn over bevolkingsdaling, en is er ook geen noodzaak om bevolkingsgroei te stimuleren.

Het standaard model voor effecten van immigratie levert ons ook een belangrijke basisregel: immigranten zijn alleen nuttig voor ingezetenen als ze verschillen van ingezetenen, en zelfs als ze verschillen is het effect beperkt. Als immigranten gemiddeld genomen dezelfde kenmerken hebben als ingezetenen (zelfde opleidingsverdeling, zelfde talenten en vaardigheden, etc.) halen we in feite alleen kopieen van ingezetenen binnen en zijn we terug bij constante schaalopbrengsten: rust ze toe met net zoveel kapitaal als ingezetenen en ze hebben dezelfde productiviteit. Als immigranten afwijkende kwaliteiten hebben ontstaan vooral verdelingseffecten: substituten verliezen, complementen winnen. Ongeschoolde gastarbeiders drukken het loon van ongeschoolde ingezetenen en verhogen het loon van hooggeschoolde managers, accountants en andere complementen. Met het elementaire basismodel heeft de Amerikaanse econoom Borjas niet zo lang geleden geschat dat in de Verenigde Staten immigratie de ingezeten werknemers een nadeel heeft opgeleverd van 1,9% van het nationaal inkomen, en kapitaal eigenaren een voordeel van 2,0 %. Het voordeel voor alle ingezeten tezamen bedroeg dus slechts 0,1 % van het nationaal inkomen. Voor Nederland zijn de resultaten door de WRR (2001) berekend als 3% nadeel voor werknemers en 3,14% voordeel voor kapitaaleigenaren, wat een positief saldo oplevert van 0,15% van het nationaal inkomen.

Met het standaardmodel kun je ook schattingen maken van het soort immigratie waar nu iedereen van droomt: het lokken van top talent. Ter wille van de illustratie definieer ik toptalent als kwaliteit overeenkomend met de bovenste 5% van onze eigen beroepsbevolking. We laten dus alleen maar immigranten toe die minstens zo goed zijn als onze eigen top 5%. Stel dat we zo de beroepsbevolking vergroten met 10 %. Dan stijgt het inkomen per hoofd van de ingezetenen eenmalig met 7,3%: de economische groei van een half decennium. Daar moeten we dan 700 000 buitenlandse werknemers voor binnenhalen. En de goeie selecteren! De zwakte van zo’n beleid is natuurlijk ook intuïtief duidelijk: als buitenlanders onze productiviteit moeten verhogen heb je een enorme hefboom nodig. In plaats van de buitenlanders als hefboom te gebruiken kun je beter de kwaliteit van de ingezetenen zelf verhogen. En ruim baan aan talent geven. Tussen 16 miljoen mensen is genoeg talent te vinden. Ter eenvoudige adstructie: tussen 1901 en 1913, toen onze bevolkingsomvang nog in de buurt van de 5 miljoen lag, won vier keer een Nederlander de Nobelprijs voor natuurkunde of scheikunde.

We missen natuurlijk de essentie van het probleem van stijgende bevolkingsdichtheid als we grond als productiefactor negeren. De agrarische sector moge geslonken zijn tot een paar procent van het nationaal inkomen, daarmee is het belang van grond niet navenant gekrompen: fabrieken en kantoren hangen niet in de lucht, voor wonen en recreëren is grond essentieel. Het eerste wat we kunnen doen is onze productiefunctie uitbreiden met grond. Voor een gangbare productiefunctie met constante schaalopbrengsten is eenvoudig af te leiden dat het effect van toenemende bevolkingsdichtheid op inkomen per hoofd gelijk is aan het aandeel van grond in het nationaal inkomen. Het inkomensaandeel van grond (pacht, de vergoeding voor grondgebruik opgenomen in huren, opbrengsten van kantoren, fabrieken, recreatievoorzieningen etc) wordt niet gemeten door het CBS, maar met schattingen van grondprijzen en rendement op investeringen in kapitaal is wel een schatting te maken. Dat suggereert dat een stijging van de bevolkingsdichtheid met 10 procent het inkomen per hoofd doet dalen met 2 à 3%.

Schaalvoordelen zouden die kosten kunnen compenseren. Empirisch onderzoek naar de effecten van bevolkingsdichtheid is schaars en alleen te vinden in de economie van steden en agglomeraties. Daar geldt als argument dat hoge bevolkingsdichtheid in steden de productiviteit langs diverse kanalen opjaagt: hogere productiviteit door de nabijheid van concurrenten, snelle verspreiding van innovaties en stimulering van creativiteit door de heterogeniteit van de beroepsbevolking. Schattingen van dat effect, voor de VS en voor Europa, komen op beperkte schaalvoordelen: verdubbeling van de bevolkingsdichtheid, bij constante hoeveelheid kapitaal per werkende, verhoogt de arbeidsproductiviteit met 5 à 6%.

Over dynamische effecten van immigratie hebben we nauwelijks robuuste kennis. Groeitheorie houdt zich niet bezig met migratie. Empirisch onderzoek naar de effecten van migratie op dynamische variabelen als productiviteitsgroei, innovaties, patenten, ondernemerschap komt op gang (zie een recent gehouden conferentie over immigratie en groei). De beperkte resultaten die er zijn geven echter geen steun aan de hypothese dat immigratie een significante stimulans betekent voor economische groei. De conclusie is dat economische theorie en empirisch economisch onderzoek niet wijzen op geaggregeerde baten van immigratie van enige omvang.

De richtingaanwijzer staat verkeerd
Als de baten van immigratie zo gering zijn is het onwaarschijnlijk dat ze de externe effecten van oplopende bevolkingsdichtheid zullen overtreffen: schade aan het milieu, congestie, lawaai, verlies van natuur en cultuurhistorisch unieke landschappen, wellicht zelfs psychische schade. De effecten zijn in principe afzonderlijk kwantificeerbaar, en worden ook gekwantificeerd. Maar het zou veel effectiever zijn als ze werden opgenomen in een primaire graadmeter voor economische groei. Die graadmeter is in zijn huidige vorm misleidend.

Richtsnoer voor economische politiek is het nationaal inkomen (of het bruto nationaal product). Externe effecten worden per definitie niet worden meegenomen. Maar, en ook dat is bekend, het nationaal inkomen per hoofd is fundamenteel misleidend als maatstaf van welvaart. Wat hier nodig is, is de wil om beter te meten.

In 1972 hebben Nordhaus en Tobin de basis gelegd voor een heroriëntatie, met hun oogmerk om “een correctie aan te brengen voor de meest opvallende afwijkingen tussen nationaal inkomen en economische welvaart”. Voor hun ogenschijnlijk bescheiden doelstelling voeren ze rigoureuze bewerkingen uit. Ik pik er drie uit. Allereerst, omdat de welvaartsmaatstaf mikt op consumptie per hoofd die duurzaam kan worden gehandhaafd worden voorzieningen geboekt die nodig zijn om kapitaal per werkende constant te houden: als de bevolking groeit moet je ook de nieuwelingen goed uitrusten met productiemiddelen.  Ten tweede, niet langer meegeteld worden spijtbestedingen (”regrettables”): die genereren niet zelf nut, maar zijn noodzakelijk voor activiteiten die wel direct nut kunnen opleveren. Hun voorbeeld is uitgaven aan defensie. Een goed Nederlands voorbeeld zijn uitgaven aan waterbeheer: we houden de polder niet droog om nut te creeren, maar om nut te beschermen. Ten derde, ze nemen ook een aftrekpost op voor de “disamenities of urban life”, de bezwaren van het stadse leven: “vervuiling, afval, lawaai, onveiligheid, bouwwerken en reclames die een belediging zijn van de goede smaak, etc.” Hun toepassing voor de VS over de periode 1929-1965 geeft spijtbestedingen die oplopen van 8 tot 16% van het nationaal inkomen en “disamenities of urban life” getaxeerd op 6 a 7 % van het nationaal inkomen. Na alle correcties bedraagt de jaarlijkse groeivoet niet 1,7%, maar 1,1%, een reductie met ruim een derde.

Sarkozy heeft recent een extra impuls aan deze benadering gegeven, met een commissie onder leiding van topeconomen als Joseph Stigliz en Amartya Sen. Hun rapport wijst op een breed gedragen opvatting onder vooraanstaande economen dat het anders moet en anders kan. De effecten kunnen ingrijpend zijn: een eenvoudige herschikking van posten uit de Nationale Rekeningen gericht op zichtbaar maken van de kosten van bevolkingsgroei suggereert al dat de welvaart tussen 1970 en 2000 in Nederland niet is gestegen.

Een politiek dilemma
Hebben dit soort inzichten vanuit de economie de politiek dan niet bereikt? Allerminst. Om een voorbeeld te geven, in 1977 rapporteerde de Commissie Muntendam (Staatscommissie Bevolkingsvraagstuk) over het bevolkingsvraagstuk met heldere aanbevelingen: streef naar zo spoedig mogelijke beëindiging van de natuurlijke bevolkingsgroei, mik op een ontwikkeling van de vruchtbaarheid die tussen 15 en 30% beneden de vervangingswaarde ligt, hou op lange termijn het oog op een stationaire bevolking en zorg er voor dat immigratie op het tijdpad der demografische ontwikkeling geen noemenswaardige invloed uitoefent. Aanbevolen wordt om de behoefte aan gastarbeid te beperken. In 1972 had het CPB ook al gemeld dat gastarbeiders importeren niet zo’n goed idee was. De baten zijn gering, zeker niet beduidend hoger dan voor een alternatief beleid van meer kapitaalintensieve productie en stimuleren van arbeidsparticipatie van gehuwde vrouwen. “De problemen die uit de tegenwoordige bevolkingsomvang voortvloeien zijn al groot genoeg, bevolkingsgroei maakt de problemen nog groter.”

Economen wisten dus dat hoge bevolkingsdichtheid schadelijk is, en wisten ook dat immigratie niks oplevert. Jan van de Beek heeft in zijn proefschrift laten zien hoe ze in de beleidsvoorbereiding buiten spel kwamen te staan. Advies over immigratie werd snel het domein van sociologen en, nog belangrijker, van (cultureel) antropologen. En die identificeerden zich met hun onderzoeksobject. Zoals een latere waarnemer observeert:

“Deze methodologische voorkeur was gerelateerd aan een onderzoeksethos dat van de onderzoekers vereiste dat ze zich identificeren met immigranten, vaak gedefinieerd als de ‘underdogs’”.

De econoom bood zijn dorre schriftje met kosten en baten aan, de antropoloog stond klaar met zijn menslievend perspectief op een beklagenswaardige immigrant. En dat perspectief domineerde. De adviseurs hadden direct toegang tot de politici. In de invloedrijke Advies Commissie Onderzoek Minderheden was de dominante visie dat onderzoek moest dienen tot positieverbetering van de immigranten. Zulk beleid sloot naadloos aan bij een breed levend politiek sentiment dat racisme en discriminatie moesten worden voorkomen en bestreden. Een volslagen terecht sentiment, maar het elimineerde en verlamde de economen. Wijzen op de nadelen van immigratie zou je in de verkeerde hoek zetten, angst voor beschuldiging van xenofobie onderdrukte de zakelijke discussie.

Politici overbrugden de inconsistentie van afremmen van bevolkingsgroei en stimuleren van emigratie met een welbewuste leugen. Toen bijvoorbeeld de econoom Delfgaauw in 1949 stelde dat de snelle bevolkingsaanwas ons grootste economische probleem was, werden al Italiaanse arbeiders binnengehaald voor de staalindustrie en de Limburgse mijnen. In 1960, toen de natuurlijke bevolkingsgroei nog uitbundig was, werd de eerste overeenkomst voor gastarbeiders gesloten. Publiekelijk werd de analyse van de Commissie Muntendam nog in 1988 expliciet onderschreven. Maar het proefschrift van Tesseltje de Lange, gebaseerd op officiele documenten, inclusief verslagen van de Ministerraad, laat zien dat nimmer een helder en consistent immigratiebeleid is geformuleerd of gevoerd. Ook het parlement speelde geen rol van betekenis. De fictie van de tijdelijkheid van gastarbeid is heel lang in stand gehouden. De Minister van Justitie heeft herhaaldelijk geprobeerd, zonder succes, om de tijdelijkheid van gastarbeid wettelijk vast te leggen, net zo als dat gold voor stages en seizoensarbeid. De Lange concludeert dat er sprake was van bewuste misleiding:

“Ook uit het debat over het toestaan van gezinshereniging wordt duidelijk dat Arbeidsvoorziening en de Ministerraad begin jaren zestig er van uitgingen dat buitenlandse werknemers zich, als zij dat zelf wilden, permanent in Nederland zouden vestigen. Toch werd in de externe communicatie met het parlement, media en sociale partners van overheidswege gezegd dat arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland waren en dat Nederland geen immigratieland was.”

Hoe verder met bevolkingsprobleem?
Nederland heeft op dit moment 16,5 miljoen inwoners. Het CBS voorspelt dat we doorgroeien naar 17,8 miljoen in 2040, en dat we dan op dat niveau blijven. Maar de marges van onzekerheid zijn groot. Ook het te voeren beleid is een onzekere factor. Pro-immigratie en pro-natalistische geluiden duiken regelmatig op. Het overheersende beeld is niet tevredenheid dat we nou eindelijk verlost raken van niet te stuiten bevolkingsgroei. Op zijn best heerst er een zekere gelatenheid dat we het onvermijdelijke maar moeten accepteren. Ik vrees dat de komende krapte op de arbeidsmarkt de macht weer terug legt bij werkgevers en dat immigratie weer zal worden gezien als een oplossing voor onze problemen. Net als in de jaren zestig, maar dan natuurlijk net iets anders, met net iets andere retoriek en met net iets andere fouten.

Ik vrees dat de nadelen van hoge bevolkingsdichtheid zullen worden genegeerd; een betere indicator voor nationale welvaart moet hier de politici dwingen om op een zuiver kompas te varen in plaats van op gegist bestek. Het is een fatale omkering van causaliteit om te denken dat slimme immigranten economische dynamiek brengen: economische dynamiek trekt slimme immigranten aan. We moeten eerst onze eigen zaakjes op orde hebben, met onderwijs op topniveau, met een stimulerend ondernemersklimaat en een omgeving waarin ambitie, creativiteit, intellect en vernuft in hoog aanzien staan en ruim baan krijgen. Op mijn schaal zijn de zorgen over de verkrapping op de arbeidsmarkt zwaar overdreven. Carone (European Commission Economic Papers, 2005) voorzien op Europees niveau ook bij dalend arbeidsaanbod nog steeds comfortabele groeivoeten, van 1,5% in de jaren 2005-2050. Ons eigen CPB voorspelde in 2000 dat in Europa tot 2050 de groeivoet van GPD per capita 0,4 procent lager zou zijn ten gevolge van dalende participatiegraden en stijgende afhankelijkheidsratio’s. Zelfs op de foute teller van het conventionele GDP per capita zijn dat toch geen ondragelijke lasten? Of moeten we nu allemaal bitter wenen om zulke drastische verarming?

De beperkte keuzeruimte
De mogelijkheden voor een restrictief immigratiebeleid worden drastisch ingeperkt door internationale verdragen en Europese regels. Er is sprake van een duidelijke kentering in het immigratiebeleid: restrictiever in toelating van asielzoekers en toegenomen ruimte voor de beter betaalde arbeidsmigranten. In het asielbeleid zit de speelruimte in de uitvoering, bij migranten uit de EU is er geen beleidsruimte, evenmin als bij immigranten uit niet-visumplichtige landen. Bij gezinsmigranten is er beleidsinvloed via de inkomenseis op gezinsniveau en middels het inburgeringsexamen. Met het beleid ten aanzien van kenniswerkers wordt ruimte geschapen voor arbeidsimmigratie, bij reguliere arbeidsimmigratie zit de ruimte in de normen voor een onvervulbare vacature. De inkomensgrens voor kenniswerkers definieert een kenniswerker ruwweg als iemand met een brutoloon in de top 20% van de loonverdeling. Een redelijk hoog niveau maar zeker niet het absolute topsegment.

De druk op de ketel van belanghebbenden bij immigratie, wanneer de spanning op de arbeidsmarkt oploopt, zal ontstaan bij de definitie van een onvervulbare vacature en mogelijk bij verlaging van de loongrens voor de definitie van kenniswerkers. Buiten beleidsinvloed blijven immigranten uit EU land en niet-visumplichtige landen. Restrictief beleid zal naar het zich laat aanzien worden gehandhaafd bij asielzoekers, en bij gezins- en arbeidsmigratie van buiten EU.

Beheersing van de bevolkingsgroei middels immigratie moet in hoge mate preventief beleid zijn, beheersing van de nadelen van bevolkingsgroei vraagt om stringent milieubeleid en strakke ruimtelijke ordening. Noodzaak van immigratie voorkomen betekent: inzet op hoge kwaliteit van onderwijs op alle niveaus, goede coordinatie tussen vraag en arbeid op de arbeidsmarkt, een flexibele beloningsstructuur, goede secundaire arbeidsvoorwaarden in zorg en onderwijs: autonomie is voor vakmensen belangrijker dan salaris. Strakke ruimtelijke ordening vraagt om centraal beleid, voorkomen van de uitwaaiering van de bebouwing en overaanbod van huizen en kantoren, ruimte voor natuur en milieu. Handhaven van een goede scheidslijn tussen stand en platteland biedt ruimte voor heterogene voorkeuren. Voor krimp in de buitengebieden moeten we niet bang zijn, maar we moeten het proces wel goed begeleiden en excessief kapitaalverlies opvangen.

* Dit is een samenvatting van mijn afscheidscollege aan de UvA,  op 29 juni 2011. Voor uitgebreide toelichtingen en details zij verwezen naar de volledige tekst.

Lees meer bij Me Judice.