Groeien vertegenwoordigen en verantwoordelijkheid nemen uit elkaar?

ANALYSE - een gastbijdrage van Simon Otjes, eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees

Er is in Nederland al twee jaar een discussie bezig over een nieuwe bestuurscultuur. Dat lijkt te gaan over de manier waarop Mark Rutte het land bestuurt. Echter, als je langer kijkt naar de elementen van die bestuurscultuur dan valt op dat deze verder teruggaan. Bovendien is verzet tegen de Nederlandse bestuurscultuur al eerder opgekomen.

In een recente podcast Het Spel en de Macht spreek ik hierover met bestuurskundige Caelesta Braun en student journalistiek Arend Viëtor. Het is de laatste in een reeks over de Nederlandse bestuurscultuur. Als we die langere lijnen volgen dat valt op dat het verschil tussen toen en nu is dat electorale positie van partijen die volgens de regels van het spel politiek bedrijven zwakker is dan in het verleden. Partijen die het primair als hun rol zien om onvrede te vertegenwoordigen sterker zijn geworden.

De Regels van Lijphart

De regels van het spel zijn eigenlijk opvallend constant in de afgelopen 70 jaar. De regels die politicoloog Arend Lijphart in 1968 formuleerde over de Nederlandse politiek in jaren ’50 zijn nog springlevend: als politici in Nederland een beslissing moeten nemen benaderen ze de materie zakelijk en niet ideologisch. Als ze er onderling niet uitkomen dan kijken ze naar experts en belangengroepen. De oplossingen komen van buiten de politieke arena. Als coalitiepartijen recht tegenover elkaar staan, dan stellen ze beslissingen uit. Moeten ze nu een oplossing vinden, proberen ze een compromis te formuleren waar iedereen zich in kan vinden. Zelfs een kleine coalitiegenoot kan dat vetoën. Zulke compromissen worden niet gesloten in de plenaire zaal van de Kamer maar achter dichte deuren.

Deze normen die we nu aan de persoon van Rutte koppelen, gaan veel langer terug: geheimhouding, het depolitiseren van grote vraagstukken, coalitieoverleg, een gebrek aan ideologische standvastigheid zijn niet uitgevonden door Rutte. Het zijn veel oudere elementen van een bestuurscultuur waar Rutte als geen ander in gedijt. Voor het thema geheimhouding ploos ik dat eerder op dit blog uit.

Links tussen polarisatie en smalle marges

Weerstand tegen deze normen zien we ook door de tijd heen. In de jaren ’70 waren het de linkse partijen (PvdA, D66 en de PPR, een voorloper van GroenLinks) die zich hiertegen verzetten: politiek moest ideologischer worden. Polarisatie droeg bij aan een helder onderscheid komen tussen links en rechts zodat kiezers de koers konden bepalen. Maar bovendien moest politiek ook transparanter worden, het parlement actiever en moesten meer burgers bij de politiek betrokken worden. Als er een duidelijk electoraal mandaat voor een agenda was moest deze doorgezet worden.

Den Uyl, de leider van het progressieve blok, gaf tegelijkertijd aan dat hij tot het zondige ras der reformisten behoorde. Hij opereerde binnen de smalle marges van de politiek. Hij streefde radicale verandering na, maar realiseerde zich dat die doelen alleen bereikt konden worden door kleine stappen te nemen: “De verlegging van het beleid met tien graden kan uiteindelijk het verschil zijn tussen oorlog en vrede.”

Verantwoordelijkheid nemen en vertegenwoordigen

Terugkijkend naar deze periode benadrukt de politicoloog Peter Mair dat partijen een balans weten te slaan tussen vertegenwoordigen en verantwoordelijkheid nemen. Hij noemt dit responsive politics en responsible politics. Aan de ene kant zijn partijen responsief richting de onvrede die burgers voelen. In de periode van Den Uyl was dit een onvrede met de bestuurscultuur, maar ook met verouderde wetten op het gebied van moraliteit, economische ongelijkheid en achteruitgang van het milieu. Aan de andere kant, waren partijen in staat om binnen de spelregels van de politiek tot besluiten te komen. Dat is binnen de bestaande normen, maar ook de beperkingen van economische realiteit, constitutionele grenzen en internationale verdragen.

Alhoewel de progressieven in de jaren ’70 de luiken opengooide, keerde onder Lubbers de zakelijke politieke cultuur van de jaren ’50 terug. In het overleg met sociale partners in de polder, in de no-nonsense politiek en in het monisme zien een reflectie van de normen van Arend Lijphart. Politici toonde zich in deze periode bijzonder behendig om binnen de grenzen van het haalbare tot compromissen te komen.

Het vertegenwoordigen van onvrede

In de jaren ’00 kwam de polarisatie van rechts. Dat kwam in de eerste plaats in de persoon van Pim Fortuyn. Na zijn dood werd het vaandel over genomen door Wilders en Baudet. Politiek is in hun ogen een gevecht tussen goed en kwaad, waarbij er geen ruimte is voor compromissen. Er is een roep om transparantie, om een krachtig parlement en om inspraak van burgers.

Radicaal rechts is een kampioen van op deze manier politiek bedrijven. Daarom koppelen we dit vaak het populisme dat het denken van deze partijen karakteriseert. Tegelijkertijd zien we de weerstand tegen het compromis ook aan de linkerkant. De Partij voor de Dieren heeft een heel andere agenda dan de PVV, maar verzet zich ook tegen het compromis. Voormalig partijleider Marianne Thieme en Ewald Engelen schreven een vlammend betoog tegen het compromisme: “politiek als eredienst aan het proces zonder aandacht voor het resultaat op lange termijn voor mens, dier en milieu.”

Het is daarom misschien beter terug te vallen op het onderscheid dat Mair schetst: tussen verantwoordelijkheid nemen en vertegenwoordigen. Mair betoogde in 2009 dat vertegenwoordigen en verantwoordelijkheid nemen uit elkaar groeien. Er zijn partijen die het met name als hun rol zien om de onvrede in de maatschappij te vertolken: dat kan onvrede zijn met de komst van vluchtelingen (PVV), met de behandeling van dieren in de bio-industrie (PvdD), de tweedeling tussen rijk en arm (SP), de groeiende rol van de Europese Unie (FVD), onzekere pensioenen (50PLUS), met institutioneel racisme (BIJ1), maatregelen om stikstof uitstoot te beperken (BBB) maar ook een bredere onvrede met de politieke cultuur.

De constructieve partijen

Daartegenover staan partijen die het als hun rol zien om verantwoordelijkheid te nemen. Ze accepteren de smalle marges van de politiek, de Europese richtlijnen en internationale verdragen maar bovendien accepteren ze de spelregels van de politieke cultuur. Dit zijn in de eerste plaats de vijf partijen die in de afgelopen 20 jaar regeringsverantwoordelijkheid hebben gedragen: VVD, CDA, PvdA, D66 en CU. Politici als Sigrid Kaag benadrukken niet voor niets het belang van compromissen sluiten: “Wie het compromis verwerpt, blokkeert uiteindelijk de verandering.”

Twee andere partijen staan daar dichtbij: ten eerste, GroenLinks die op allerlei niveaus bestuurt, regelmatig meewerkt aan akkoorden maar vier keer in de afgelopen twintig jaar nét niet in de landelijke coalitie kwam. Ten tweede, de SGP. Ondanks hun bijzonder radicale standpunten over de plek van vrouwen mogen de staatkundig-geformeerden vanwege hun gouvernementele oriëntatie regelmatig aanschuiven.

We zien dus een onderscheid tussen bestuurlijke partijen die compromissen kunnen sluiten en uitdagerpartijen met schone handen aan de zijlijn staan. Tussen partijen die roepen om een nieuwe bestuurscultuur en partijen die gedijen in de bestaande bestuurscultuur.

De electorale steun voor die bestuurspartijen wordt steeds kleiner. In 1989 wonnen de bestuurspartijen 149 van de 150 zetels. Dan moeten we wel GroenLinks, de SGP en de voorlopers van de CU daartoe rekenen. Nu kunnen deze partijen in de Kamer rekenen op net minder dan 100 zetels. Volgens de Peilingwijzer staan ze tussen de 66 en 76 zetels in de peilingen.

De electorale marges voor verantwoordelijke politiek worden steeds kleiner. Als het CDA met pijn en moeite een compromis zoekt op het stikstofdossier staat de BBB met schone handen klaar om ontevreden kiezers te ontvangen. Aan de andere kant van het politieke spectrum staat de PvdD klaar voor ontevreden D66’ers.

Poreuze grenzen van het de verantwoordelijke partijen

De vraag is welke uitweg hiervoor is. Ik zie er twee: ten eerste, de scheidslijn tussen verantwoordelijke partijen en partijen die met name onvrede vertegenwoordigen is nooit absoluut geweest. Partijen kunnen daartussen wisselen. Tot 1939 werd de SDAP, een voorloper van de PvdA, als te radicaal en revolutionair gezien. Dat was een partij die primair stem gaf aan de onvrede van de arbeidersklasse over het kapitalisme. In 1939 kwam de SDAP in het kabinet De Geer II. Negen jaar later leverde ze met Willem Drees een premier die binnen de smalle internationale, economische en constitutionele marges politiek bedreef. De regels die Arend Lijphart omschreef waren de regels van de politiek onder Drees.

Democraten 66 waren ooit hemelbestormers die het politieke systeem wilden doen exploderen en voor een andere politieke cultuur pleitten. 55 jaar later benadrukt de partijleider het belang van in harmonie tot een compromis besluiten. Brummer en ik zelf zagen een verschuiving van bestormen naar besturen, van springstof naar bindmiddel.

GroenLinks is een andere partij die van het vertegenwoordigen van onvrede steeds meer een drager van verantwoordelijkheid is geworden. De fusie van communisten, pacifisten en radicalen werd lang als te extreem gezien. Nu worden ze gerekend tot de constructieve zes. Lucardie en Voerman omschreven het als een verschuiving van de straat naar de staat.

De BBB heeft het potentieel om een verantwoordelijke of een vertegenwoordigende partij te zijn. Het is een partij van wethouders die weten wat smalle marges van de politiek zijn. Tegelijkertijd is het de partij die stem geeft aan de onvrede op het platteland. De vertegenwoordiger van de omgekeerde vlaggen. De onderhandelingen over de provinciale colleges zijn nu cruciaal. Zijn ze in staat om compromissen te sluiten over de stikstofproblematiek? Of kiezen ze voor een meer oppositionele stand?

Het Nederlandse politieke systeem is dus relatief open: nieuwe partijen kunnen worden opgenomen in het parlement maar ook in de deelverzameling van bestuurspartijen. Zo kan de basis voor verantwoordelijke politiek groeien. Andere partijen zullen dan de toorts van de vertegenwoordigende politiek, van het stem geven aan onvrede, overnemen. Zo kan een systeem van permanente verandering stabiel blijven.

Blokpolitiek

Een andere oplossing vereist wel een verschuiving in de politieke cultuur. Het lijkt mij onwaarschijnlijk dat individuele partijen in staat zullen blijken om succesvol en langdurig de vertegenwoordigende en de verantwoordelijke rol over te nemen. De trend dat deze twee uit elkaar groeien zien we in heel Europa, in de hele westerse wereld. Het is misschien wel mogelijk om deze twee in een blok bij elkaar te brengen. In landen als Zweden en Noorwegen verenigen de partijen van links en de partijen van rechts zich achter een gemeenschappelijke premierskandidaat. Die regeert vervolgens met een minderheidskabinet bestaande uit de verantwoordelijke partijen van dat blok. Ze werken met steun van de vertegenwoordigende partijen daarvan. Dit systeem geeft kiezers meer grip op wie er regeert: als men ontevreden is met een linkse regering kan men op de partijen van het rechterblok stemmen, zo lieten Dieter Stiers en ik zien. De regeringsvorming is transparanter en directer.

Je zou je zo’n links en rechts blok kunnen voorstellen in de Nederlandse politiek: BIJ1, PvdD, SP, 50PLUS, DENK, PvdA, GL en CU zouden Sigrid Kaag steunen als premierskandidaat. Als we deze partijen tot het linkerblok rekenen hadden die in 1998, 2006 en 2012 een meerderheid, nog zonder blokpolitiek. FVD, PVV, JA21, SGP, BBB, VVD en CDA zouden Mark Rutte kunnen steunen.

Tegelijkertijd kunnen we zien meteen waar dit misloopt. Menig linkse lezer van dit stuk zal observeren dat D66 niet links is. De CU evenmin. DENK niet. 50PLUS niet. En eigenlijk de SP ook niet. De PvdA heeft ook rechts rotbeleid gesteund en GroenLinks het Kunduz-akkoord. Linkse machtsvorming zal lastig hand in hand gaan met de schoonheid van het eigen gelijk.

Maar bovendien, Op tal van gevoelige morele onderwerpen liggen partijen als DENK en D66 of SGP en VVD mijlenver uit elkaar. Op rechts heeft Van de Plas Rutte uitgesloten als partner en Rutte Wilders.

Maar belangrijker nog, partijen hebben er individueel geen belang bij om zich in blokken te verenigen. Dat verkleint hun politieke ruimte. Niets voor niets weigerde Sigrid Kaag voor de verkiezingen van 2021 bij Nieuwsuur aan te geven met welke partijen zij wilde regeren. Ze hield de verwarring en ondoorzichtigheid, de beperkte invloed van de kiezers op de kabinetsformatie die D66 ooit wilde bestrijden in stand. Zo hield ze haar opties open voor een lastige kabinetsformatie.

Wil je meer weten over de Nederlandse bestuurscultuur? Luister dan naar het nieuwe seizoen van het Spel en de Macht, waarin we in zes aflevering spreken over de belangrijkste normen en patronen in Nederlandse politiek en bestuur.