ACHTERGROND, LONGREAD - Er is inmiddels al een hoop geschreven over de bijstandsexperimenten, die gehouden zijn in Nederland, tussen 2017 en 2020. Hier op Sargasso, op andere blogs, in vaktijdschriften, wetenschappelijke artikelen en twee dissertaties. In veel van die teksten gaat het om (één van) de zes ‘officiële’ bijstandsexperimenten, die gehouden zijn met toestemming van het ministerie van SZW. Deze vonden plaats in Deventer, Groningen*, Nijmegen, Tilburg, Utrecht en Wageningen.
Echter: naast die zes waren er nog een aantal experimenten, die niet het officiële stempel van goedkeuring van SZW mochten dragen, maar qua inhoud toch behóórlijk veel lijken op de anderen. Ook ik heb me wel eens bezondigd aan het weglaten van deze ongestempelde broederexperimenten. In mijn proefschrift heb ik ze zelfs weggemoffeld in een voetnoot. Waarbij ik er, als insult to injury, nog eentje vergeten ben ook. Bij deze wil ik die omissie goedmaken, en wat extra aandacht geven aan deze andere experimenten.
Officieel en niet-officieel
Hoe zat het ook al weer? Heel beknopt: Rutte 2 voerde de Participatiewet in, in 2015. Daar waren heel veel mensen boos over. Waaronder veel gemeenten, die nog voor de daadwerkelijke invoering al in het wetsontwerp zagen dat het een ramp ging worden: te bureaucratisch, teveel gericht op verplichtingen en straffen, niet genoeg rekening houdend met kwetsbare mensen, et cetera. Dus wilden een aantal gemeenten experimenteren. Een vrij fors aantal, de schatting is dat ergens tussen de 50 en 80 gemeenten hier in eerste instantie wel oren naar hadden.
Het Rijk had echter weinig zin in experimenten. Dezelfde regering die hiervoor toestemming moest geven, had net zelf die Participatiewet in elkaar geknutseld, wat een moeizaam compromis was tussen de twee regeringspartijen VVD en PvdA. De Tweede Kamer dwong de staatssecretaris Klijnsma van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) middels een motie om wel het gesprek aan te gaan met de gemeenten die wilden experimenteren. Dat leek niet van ganser harte te gaan. Er werden door het Rijk hoge eisen gesteld aan de experimenten en aan het daarbij horende wetenschappelijk onderzoek. Er werd weinig ruimte gegeven om wezenlijk af te wijken van de Participatiewet. Er kwamen geen financiën beschikbaar (ondanks dat eventuele winst die behaald zou worden vooral de staatskas ten goede zou komen). En het tijdpad was dusdanig krap dat het nauwelijks haalbaar was. Van de 50-80 gemeenten met interesse kregen er uiteindelijk slechts zes het voor elkaar om te voldoen aan de strenge eisen. Vier daarvan waren degenen die onderhandelden met Klijnsma (en die hadden daarmee een flinke informatievoorsprong), van de overige gemeenten lukte het alleen Deventer en Nijmegen om nog aan te sluiten.
Een paar van de gemeenten die geen tijd of mogelijkheid had om door alle hoepels van het ministerie heen te springen, heeft daarom besloten zelf te gaan experimenteren. Zonder af te wijken van de wet (daar was die toestemming echt noodzakelijk voor), maar zo dichtbij als mogelijk zonder de wet te overtreden. Het ging om Oss, Geldrop-Mierlo, Apeldoorn en Epe (die gezamenlijk optrokken) en Amsterdam.
Die laatste verdient wat extra toelichting. Als hoofdstad en grootste gemeente had deze, naar mijn beste inschatting, makkelijk aan kunnen sluiten bij de officiële experimenten. Echter: Amsterdam was altijd heel duidelijk geweest helemaal niets te zien in de Participatiewet, en had ook al laten weten een deel van de wet niet uit te gaan voeren. Dat ging over de ‘verplichte tegenprestatie’ die gemeenten moesten vragen aan bijstandsgerechtigden die niet direct aan het werk konden. Daar was zeer veel kritiek op, zie ook hier op Sargasso. Nu hebben volgens mij wel meer gemeenten gedacht “het is best, Rijk, met je tegenprestatie”, maar ja. Amsterdam deed dat, op zijn Amsterdams, luidkeels, en in de media. Waarop Klijnsma redeneerde: prima, maar als je de Participatiewet überhaupt niet uitvoert hoef je er ook niet mee te experimenteren. Dus geen toestemming. Utrecht zat overigens in het zelfde schuitje, maar gaf uiteindelijk toe op het punt van de tegenprestatie om toch een experiment te kunnen houden. Amsterdam hield voet bij stuk, en was daarmee gedwongen tot het houden van een onofficieel experiment. Maar weigerde wel dapper om beleid uit te voeren waarvan men er van overtuigt was dat het de eigen inwoners zou schaden – en daar valt, geheel terzijde, natuurlijk ook best wat voor te zeggen.
Het verschil
Goed, zo ontstonden dus ‘officiële’ en ‘niet-officiële’ experimenten. Maar in hoeverre verschilden die nou van elkaar?
Grofweg konden bij de experimenten met drie zaken worden geëxperimenteerd: 1) het loslaten van regelgeving rondom re-integratie (dus geen verplichtingen over bijvoorbeeld hoe vaak iemand moet solliciteren, en geen boetes bij het niet naleven van regels); 2) meer intensieve begeleiding bij re-integratie (in alle zes de experimenten vormgegeven als ‘meer hulp’ en niet als ‘strenger en meer regels); 3) deelnemers konden meer geld overhouden als ze geld bijverdienden naast de uitkering.
Terugkijkend denk ik dat eigenlijk alleen bij dat laatste écht toestemming nodig was om af te wijken van de wet. De bijverdiennormen zijn gewoon hard vastgelegd in de Participatiewet. Terwijl ‘extra begeleiding bieden’ op zich altijd kan. Het gebeurt vooral niet omdat het Rijk te weinig geld geeft aan gemeenten om fatsoenlijke re-integratiediensten aan te bieden. Het budget is ergens de afgelopen 15 jaar met zo’n 2/3e gedaald, terwijl de mensen in de bijstand lastiger aan werk te helpen zijn. Want wat vroeger telde als een arbeidshandicap, daar kom je onder de Participatiewet soms mee in de bijstand terecht. Maar dat terzijde. Als het gaat om ‘ontheffing van de regels rondom re-integratie dan is het al iets lastiger. Maar ik denk dat het wel mogelijk is om een ‘re-integratie instrument’ te ontwikkelen waarbij mensen geen last hebben van dat soort regels.
Dus in de praktijk ging het bij de ‘andere’ experimenten vooral om mensen met rust laten en intensiever helpen, en wat ze deden was in lijn met de officiële experimenten op deze onderdelen. Uitzondering is Amsterdam: die hebben hun juristen net zo lang de wet laten martelen totdat daar iets uitkwam waarmee ze óók, op een iets andere manier, mensen meer geld over konden laten houden van hun bijverdiensten. Het verschil tussen Amsterdam en de zes officiële experimenten is daarmee verwaarloosbaar.
Tot slot moet nog vermeld worden dat ‘niet officieel’ zijn ook voordelen had. Deze gemeenten zaten bijvoorbeeld niet vast aan het (krappe) maximum van ruim twee jaar dat de officiële experimenten konden duren.
Waarom ongenoemd?
Ok, hierboven wordt duidelijk wat het verschil is tussen de officiële en niet-officiële experimenten, en hoe dat ontstaan is. Maar waarom worden de laatsten dan soms overgeslagen? Voor een deel komt dat omdat de documenten van het Rijk alleen over de experimenten gaan die met hun toestemming zijn gehouden. Dat is op zich logisch, daar waren ook de afspraken met de Kamer over gemaakt. Maar betekent dus wel dat de rapporten van het CPB (die de totaal-analyse deden voor het ministerie), de brieven naar de Kamer, en de berichten op de website alleen over de officiële experimenten gingen. En daarmee kregen die automatisch ook aandacht en media die de niet-officiële broeders en zusters niet kregen.
Daarnaast werkten de onderzoekers van de zes officiële gemeenten samen in een informeel overleg (Landelijk Overleg Experimenten Participatiewet – LOEP), dat een aantal stukken gepubliceerd heeft. Vanuit dat overleg zijn een aantal (vak)publicaties geschreven. Dat de andere experimenten daarin meestal niet zijn meegenomen is, denk ik, vooral praktisch van aard. Het experiment kort en duidelijk uitleggen is al lastig genoeg als je je beperkt tot ‘de zes’, die óók al onderling behoorlijk verschilden. Als je dan ook nog de andere mee wil nemen en uit wil leggen hoe die er uit zien en wat het verschil is met de officiële, dan kom je al heel gauw in de knoei met maximale woordenaantallen, en navolgbaarheid voor de lezer.
Tot slot waren de onderzoekers nauwer betrokken bij veel officiële experimenten. Waar bij de meeste andere experimenten alleen een rapport voor de gemeenteraad werd opgeleverd, had het onderzoek bij (enkele) van de officiële experimenten een langere looptijd. De betrokken onderzoekers hadden nog een proefschrift dat af moest, of wilden de data gebruiken voor wetenschappelijke publicaties. De uitzondering bij de onofficiëlen was, wederom, Amsterdam. Over de experimenten daar verscheen bijvoorbeeld na afloop een mooi boek.
Ere wie ere toekomt
Helemaal ongenoemd bleven ze natuurlijk niet. Er was aandacht in de lokale media, uiteraard was er veel aandacht voor het experiment in Amsterdam (want dat was naar verhouding groot en uitgebreid, en nou ja, in Amsterdam), er verscheen een interessant artikel over de resultaten van Oss, Apeldoorn, Epe en Geldrop-Mierlo in Sociaal Bestek. Maar toch stonden ze minder in de spotlight.
Daarom dus wat extra aandacht. Want ook in deze gemeenten hebben mensen hun nek uitgestoken. Misschien zelfs nog een stukje verder zelfs dan in de officiële gemeenten, want die hadden meer juridische duidelijkheid, en enige ondersteuning vanuit het Rijk (hoe beperkt die ook was).** En ook in deze gemeenten hebben bijstandsgerechtigden mee willen doen met een experiment met hun magere inkomen.
En daarom verdienen ook deze gemeenten, en alle betrokken politici, ambtenaren, onderzoekers én deelnemers, alle credits voor hun werk. Bij deze: met een buiging, en het afnemen van mijn spreekwoordelijke hoed.
*De gemeente Ten Boer deed ook mee met Groningen. Inmiddels maakt dat door een herindeling niet meer uit. Gemeente Ten Boer is opgegaan in de gemeente Groningen, maar aangezien dit stuk gaat om het niet vergeten van gemeenten die meededen toch een vermelding.
**wat geld voor gebruik cbs microdata, die kunnen gebruiken, meedenkende commissie van wijzen van ZonMW. Geen echte ondersteuning, wat, nogmaals, eigenlijk heel raar is.
Reacties (5)
Bovenstaande klinkt alsof het met zichzelf in tegenspraak is.
Vijf gemeenten besloten officieus te experimenteren. Ze weken niet af van de wet, maar weken daarbij wel enigszins af van de wet (“zo dichtbij als mogelijk”)? En als je een deel van de wet niet uitvoert, ben je dan niet gewoon in overtreding van de wet?
Als ik me bijna aan alle verkeersregels houdt (maar een deel ervan negeer), dan komt het er toch gewoon op neer dat ik me niet aan ‘de’ verkeersregels houdt? Of heeft dat “zo dichtbij als mogelijk” betrekking op iets anders, zoals de parameters waar die experimenten aan moesten voldoen?
Zie ik iets over het hoofd?
Wat betreft “Zonder af te wijken van de wet (…), maar zo dichtbij als mogelijk zonder de wet te overtreden” ging inderdaad om de parameters van de experimenten. Om je verkeersregelsanalogie te gebruiken, die gemeenten reden dus precies 100 waar je 100 mag (of misschien 104 omdat handhaving pas plaatsvindt vanaf 105). Dat deel ging over hoe die gemeenten de experimenten hadden vormgegeven.
Die regel over Amsterdam ging niet over de regels rondom experimenten, maar de reguliere uitvoering van de wet, en dan één specifiek deel, de tegenprestatie.
Wat mij altijd gestoord heeft aan die tegenprestatie was dat het in feite om het terugverdienen van je uitkering ging. Dat was tenminste het verhaaltje erom heen. Maar dat klopte niet, want je had via premies al voor die uitkering betaald.
Sociale Werkplaatsen moesten gaan afbouwen. Dat ging via een sterfhuisconstructie, maar de nodige werkplaatsen zetten al voortijdig de rem erop en kozen er soms ook al voor om de wachtlijst niet meer af te werken. In 2015 verviel de WSW helemaal, maar als je het label nog had kwam je in aanmerking voor de Banenafspraak. Dat dat vaak een wassen neus was, bleek pas later. Vooral de Overheid liep hier ver achter terwijl ze wel het bedrijfsleven de maat namen als er niet genoeg plekken gecreëerd werden.
Daarnaast was er nog een ander probleem: het gejank begon toen de werkplaatsen opeens merkten dat hun machines stil kwamen te staan door gebrek aan personeel. De tegenprestatie hield vaak in dat reguliere werknemers op de lege plekken binnen een Sociale Werkplaats moesten gaan werken. Dus die drukten de mensen, waarvoor die plekken juist waren bedoeld, uit de markt. Voor de werkgevende partijen win/win want de werkplaatsen kregen “gratis” werknemers aangeleverd en de gemeente verdiende haar geld terug (als aandeelhouder).
Maar als je ziet wat voor een systeem er om de Participatie heen gebouwd is … In feite ga je op kosten van de gemeente aan het werk: je krijgt een contract voor bepaalde tijd waarbij ook eerst een contract voor je proeftijd wordt getekend. Als je het goed doet mag je wat langer uitproberen. Dan mag in een bestek van drie jaar je contract drie keer verlengd worden. Als je geluk hebt, draai je genoeg uren om uit je uitkering te komen. Anders werk je alsnog om je uitkering te verdienen.
Daar hangen dan nog loonkostensubsidies aan (afhankelijk van loonwaardebepaling = arbeidsvermogen in verhouding tot reguliere werknemer met zelfde werk) en eventueel begeleiding door externe bedrijven (jobcoaching door gemeente betaald, maar werkgever kan vaak bepalen wie dat gaat doen). UWV rekent voor dat laatste ongeveer 98 euro per uur.
En dan geldt dat soort dingen niet alleen voor het werk, maar ook voor verzuim: daar hebben mensen vanuit de Participatie ook een aparte status.
Wat ik vooral bedoel te zeggen: het is en blijft een circus waar veel geld aan te verdienen is! De mensen waar het om draait branden meestal af omdat ze maar moeilijk vooruit komen (na drie jaar nog geen vaste baan) en het meeste geld wordt nog altijd over hun rug verdiend.
Jep. Veel van de kritiek die er vooraf al was op de Participatiewet is later terecht gebleken. De evaluatie van de wet door het SCP was ook al niet mals. Maar ja, kom er maar eens vanaf. Minister Schouten was op de goede weg, zij het met hele kleine stapjes, maar of dat met minister van sociale zaken Graus of Yesilgoz hetzelfde zal gaan…
Ik denk dat één van de problemen is dat mensen nauwelijks kunnen doorstromen. Ik heb zelf geluk gehad: in coronatijd aan het werk, meer uren kunnen werken (uit de uitkering) en daarna een vast contract (voor het eerst in mijn leven). Maar ik zit op een positie waar ik een heel goed zicht heb op arbeidscontracten en ik weet dat in die drie jaar de vaste contracten voor andere Participatiemedewerkers op één hand te tellen waren.
Wat je nu krijgt, is een andere verdeling dan tevoren met de WSW. Dat bestond uit drie schillen: mensen die intern werkten, mensen die als een soort uitzendkracht werkten en Begeleid Werken (in dienst van externe werkgever, maar begeleiding door werkplaats). Dat laatste is in feite nu meer binnen de reguliere werkomgeving geplaatst (= Participatie). Vaak dezelfde dead-end jobs, maar in een ander jasje.
De mensen die in de middelste schil zitten, lijken vaak het beste af: zij vallen meestal nog onder oude regelingen en verdienen daarmee vaker nog meer dan reguliere werknemers. Maar ik zie dat ook voor hen de lat hoger wordt gelegd. En als ze niet mee kunnen, worden die ook richting de uitgang geduwd: te duur, zeker omdat ze niet als formatieplaatsen meetellen. Op papier tenminste niet, maar in de praktijk moeten ze gewoon mee.