Een effectieve en sociale bijstand: het Nijmeegse experiment

ACHTERGROND, LONGREAD - Een aantal gemeenten in Nederland heeft toestemming gekregen om te experimenteren met de Participatiewet. Het begon vaak met een roep om een ‘lokaal basisinkomen’, maar het werd heel wat anders.

Dit stuk is geschreven voor en (in iets gewijzigde vorm) verschenen in het tijdschrift Sociaal Bestek. Het geeft een uitgebreide beschrijving van de proef die in Nijmegen gedaan wordt met de bijstand, waar we hier eerder ook al over schreven.

In een raadsdebat dat voorjaar 2015 werd gehouden, bleek in Nijmegen een ruime meerderheid van de raadsleden welwillend te staan tegenover een proef met een ‘basisinkomen voor bijstandsgerechtigden’. Over de politiek beladen term ‘basisinkomen’ bestond discussie, maar experimenteren dat wilde men wel. Soortgelijke discussies vonden toentertijd plaats in vele gemeenten, waaronder Groningen, Wageningen, Oss en Tilburg.

Het begin

Het experiment werd mogelijk doordat twee ontwikkelingen samenkwamen: een hernieuwde aandacht voor het basisinkomen en de invoering van de Participatiewet.

Het basisinkomen wordt al decennia, zo niet eeuwen, bediscussieerd. Journalist Rutger Bregman zette het in Nederland weer stevig op de agenda met een artikel over “gratis geld” op De Correspondent. Hierin verpakte hij rapporten, onderzoeken en inzichten van de afgelopen jaren tot een warm pleidooi voor een basisinkomen. Hij baseerde zich onder andere op een aantal succesvolle proeven, waarbij direct geld verstrekt wordt aan mensen die dat nodig hadden.

Het ging hier niet om een ‘echt’ basisinkomen, zoals dat meestal wordt bedoeld als daar over gesproken wordt: een onvoorwaardelijk, maandelijks geldbedrag, voor iedereen, dat hoog genoeg is om van te leven. Het ging meestal om éénmalige giften aan mensen uit een specifieke groep.* De resultaten laten zien dat een van de bezwaren tegen een basisinkomen niet altijd op gaat. De directe giften werden namelijk veelal verstandig besteed: aan onderwijs, zorg, of als zakelijke investering. Niet aan bijvoorbeeld drank of gokken, waar tegenstanders van een basisinkomen voor vrezen.

De tweede ontwikkeling was dat, terwijl de discussie over het basisinkomen oplaaide in Nederland, de Participatiewet werd ingevoerd (1 januari 2015). Deze nieuwe wet regelde voortaan de bijstand. Volgens critici zou hij onder andere te veel uitgaan van wantrouwen, eigen initiatief afstraffen, te bureaucratisch zijn en leiden tot onnodig hoge uitvoeringskosten.

Het samenkomen van aandacht voor het basisinkomen en kritiek op de Participatiewet zorgden dus voor de roep om een lokaal experiment. Zo ook in Nijmegen, waar het initiatief genomen werd vanuit de gemeenteraad.

Experimenteren waarmee?

De Participatiewet kent een experimenteerartikel, dat gemeenten toestaat een verzoek in te dienen om op punten af te wijken van de wet, met als doel “onderzoeken van mogelijkheden om deze wet met betrekking tot de arbeidsinschakeling en de financiering doeltreffender uit te voeren, …”.

Onze gemeenteraad nam twee moties aan met experimenteerwensen (één van GroenLinks en één van de SP), en had veel wensen. Ze riep op tot een experiment waarbij bijstandsgerechtigden veel meer ruimte kregen om bij te verdienen, én deelnemers vrijstelling zouden krijgen van zo veel mogelijk verplichtingen, controles, boetes en maatregelen. Eén motie riep op tot een verregaander experiment, waarbij (lokale) minimaregelingen kwamen te vervallen en ter compensatie het maandelijkse bijstandsbedrag flink werd verhoogd. Ook in andere gemeenten werden verregaandere experimenten uitgewerkt: bijvoorbeeld eentje waarbij mensen meer en makkelijker mochten bijverdienen, maar ook de uitkering werd verlaagd.

De insteek van het experiment is in Nijmegen altijd geweest om de impact van de veranderingen in de bijstand (wetenschappelijk verantwoord) te meten in brede zin. Dus niet alleen verkokerd kijken naar ‘werk en inkomen’, maar ook de effecten monitoren op onderdelen als gezondheid, welzijn, schulden en maatschappelijke participatie. Om dit goed en zuiver te onderzoeken heeft de gemeente al snel een samenwerking gezocht met de Radboud Universiteit. We kwamen uit bij de opleiding Sociologie, die veel ervaring heeft met wetenschappelijk onderzoek naar deze doelgroep en op deze onderwerpen.

Dubbele verplichtingen

De trouwe lezer van Sociaal Bestek weet het waarschijnlijk al: gemeenten mochten lang niet zo veel als ze hadden gewild.** Staatssecretaris Klijnsma van SZW, en bestuurders van vier steden die graag wilden experimenteren hebben ongeveer anderhalf jaar onderhandeld. De ruimte die uiteindelijk werd geboden was beperkt. Omdat Nijmegen daarbij niet aan tafel zat, werd dat voor ons pas echt duidelijk bij de publicatie van de concept-AMvB, in het najaar van 2016.

Toen bleek dat het Rijk gemeenten alleen toestemming gaf om te experimenteren met het (beperkt) verruimen van bijverdiensten naast de uitkering en het laten vervallen van de arbeids- en re-integratieplicht. Het maximale bijverdienbedrag bleef 200 euro per maand in het experiment. Wel voor een langere periode, en van wat werd bijverdiend mochten bijverdieners 50 procent en niet 25 procent houden.

Verrassend was het besluit van het ministerie dat als er een groep zou komen met minder verplichtingen, er óók een groep moest zijn met meer (zelfs dubbele) verplichtingen. Ook mochten deelnemers niet kiezen in welke groep ze zitten (waar wetenschappelijk gezien veel voor te zeggen is) én mochten ze niet stoppen met het experiment (wat wetenschappelijk gezien onethisch is). Dit laatste is in de definitieve versie van de AMvB dan ook komen te vervallen.

Voor Nijmegen was deze uitkomst een teleurstelling. Voor sommige gemeenten was die concept-AMvB een reden om de experimenten af te blazen. Bij ons is dat ook overwogen. Om twee redenen zijn we doorgegaan. Ten eerste gaven de betrokken onderzoekers van de Radboud Universiteit aan dat, ook in deze vrij beperkte vorm, de experimenten wel degelijk een nuttige toevoeging zouden zijn aan de beschikbare wetenschappelijke kennis over motivaties en gedrag van mensen in de bijstand en daarmee de impact van bijstandregels. Ten tweede hebben we besloten dat het niet aan ons is, om te beoordelen of de experimenten ver genoeg gaan, en of de uitbreiding van de bijverdiensten wel of niet de moeite waard waren. Dat is aan de mensen waar het om gaat: de bijstandsgerechtigden.

In het kader van “niet voor de mensen denken, maar het ze vragen” hebben we toen alle bijstandsgerechtigden een enquête gestuurd. We vroegen ze of ze een proef, zoals op dat moment haalbaar leek, zagen zitten. Een kleine 400 mensen reageerden. Een meerderheid was sowieso voor een experiment met meer bijverdienen. Wat betreft experimenteren met andere begeleiding (zowel meer als minder verplichtingen) was het beeld minder eenduidig. Ongeveer evenveel mensen waren positief als negatief, en een groot deel koos ‘weet niet’ of ‘niet van toepassing’. Wanneer we de optie voorlegden dat de ‘extra verplichtingen’ vooral coachend en begeleidend van aard zou zijn werd de teneur weer iets positiever.

Aldus besloten we onze aanvraag door te zetten. Met succes. In juli kregen we toestemming van het ministerie om te beginnen. Tot oktober hebben we mensen geïnformeerd. Wijkbijeenkomsten, een animatiefilmpje, posters, flyers, telefoontjes, ingezonden stukken in kranten en wijkbladen; het hele arsenaal is opengetrokken. Erg effectief was het direct aanspreken van bijstandsgerechtigden in het stadskantoor. 1 december 2017 is het experiment echt van start gegaan.

Nijmeegse keuzes

Niet alle bijstandsgerechtigden konden meedoen. Omdat bijverdienen centraal staat in het experiment en bijstandsgerechtigden van 27 of jonger niet mogen bijverdienen van de Participatiewet, zijn zij uitgesloten. Ook mensen die vanwege hun leeftijd de proef niet af konden maken (doordat ze de AOW-gerechtigde leeftijd bereikten voor de einddatum) sloten we uit.*** Mensen met ontheffing van de arbeidsplicht waren wél toelaatbaar, om te kijken of een andere aanpak mensen kan helpen die onder het reguliere regime zijn ‘opgegeven’.

Overigens zijn dit echt Nijmeegse keuzes. Er zijn ook gemeenten die bijvoorbeeld juist kozen voor het uitsluiten van mensen met een ontheffing, en die groepen die wij uitsluiten wel toelaten. Alhoewel per experiment voor alle gemaakte keuzen goede argumenten voorhanden zijn, maken de lokale verschillen het eventueel wel moeilijker om landelijk wetenschappelijke conclusies te trekken. Aan de andere kant, als alle deelnemende gemeenten ondanks verschillen een positief effect laten zien, is er sterk bewijs dat deze aanpak werkt.

Een andere Nijmeegse keuze is de invulling of ‘treatment’ van de groepen. Wij hebben gekozen voor twee experimenteergroepen: één waarbij mensen meer mogen bijverdienen én ontheffing krijgen van de arbeids- en reïntegratieplicht, en een andere waarbij deelnemers meer mogen bijverdienen én extra begeleid worden (maar voor wie de verplichtingen blijven gelden). De derde groep deelnemers bestaat uit een controlegroep, voor wie standaardregels blijven gelden. Elke groep bestaat uit ruim 100 deelnemers.

Intensivering

Vooral voor de meer intensief begeleidde groep hebben we goed moeten nadenken over wat we konden bieden om de proef zo aantrekkelijk mogelijk te maken. De deelname is immers vrijwillig, dus het moet aantrekkelijk zijn voor deelnemers. Samen met uitvoerder Werkbedrijf Rijk van Nijmegen (WBRN) hebben we een hele nieuwe werkwijze ontworpen.**** De deelnemers die in de intensieve groep worden geloot, krijgen gemiddeld één keer per maand een verplichte groepsbijeenkomst. Ook krijgen ze een persoonlijke coach. Daarnaast kunnen ze naar eigen keuze gebruik maken van alle reguliere re-integratie-instrumenten.

Het bijzondere van deze aanpak is dat de deelnemer zelf kiest in welke richting de begeleiding gaat – ondernemerschap, vrijwilligerswerk, deeltijdwerk of volledig werk – en welke instrumenten worden ingezet om hem of haar richting werk te begeleiden. Voor de één is dat een zeer intensief traject gericht op het snel vinden van werk, voor de ander een plaatsing op een speciaal vrijwilligerstraject dat op termijn naar werk moet leiden, aangeboden door de lokale Vrijwilligerscentrale.

Deze keuzevrijheid, in combinatie met het stimulerende karakter van groepsbijeenkomsten en de opbouwende hulp van een coach, maken dit naar onze inschatting zowel een kansrijke als prettige treatment. Die tevens fraai combineert met de verhoogde opbrengsten voor deeltijdwerk. Coaches kunnen iemand nudgen richting deeltijdwerk met de hogere beloning als wortel. En als dat succesvol is, dat gebruiken als basis om mensen verder helpen richting volledige uitstroom naar werk.

Andere experimenten

Een aantal gemeenten (waaronder Apeldoorn, Oss en Amsterdam) houden een soortgelijk experiment, zij het zonder beroep te doen op de experimenteer-AMvB. De ruimte om te experimenteren is voor die gemeenten enerzijds iets minder, omdat niet van de wet mag worden afgeweken, maar anderzijds zijn zij ook niet gebonden aan de eisen die de AMvB stelt. Een gemeente die buiten de AMvB om experimenteert, kan bijvoorbeeld kiezen voor een langere experimentduur.***** Iedere gemeente in Nederland kan alsnog kiezen om zo te gaan experimenteren, wanneer ze de AMvB-boot gemist hebben.

Ook zijn er internationaal ontwikkelingen gaande die lijken op wat wij aan het doen zijn. Het gaat veelal om op het basisinkomen geïnspireerde experimenten met sociale zekerheid. Finland is het bekendste voorbeeld daarvan. Maar ook in Ontario (Canada), Stockton (VS) en Schotland worden experimenten voorbereid. Internationaal zijn vragen als “wat gebeurt er als je mensen onvoorwaardelijk geld geeft?” en “hoe reageren mensen wanneer ze meer vrijheid krijgen hun eigen keuzes te maken om aan werk te komen?” dus zeer relevant.

Er is een informeel gezelschap van wetenschappelijk onderzoekers, die betrokken is bij het onderzoek naar de experimenten in de AMvB-gemeenten. Dat heeft onder andere een gezamenlijke vragenlijst opgesteld die aan alle deelnemers in het land wordt voorgelegd, om de vergelijkbaarheid van het onderzoek te vergroten. Deze wordt op verzoek ook gedeeld met onderzoekers die werken aan experimenten in het buitenland. Wellicht kan dat, in de toekomst, ook leiden tot enige internationale samenhang in het onderzoek.

Ook al gaat ons experiment niet over een basisinkomen: wellicht dragen we wel iets bij aan de internationale discussie hierover.

Hoe verder?

Het doel van de proef is dus tweeledig. Ten eerste willen we meer informatie over wat effectief is. Ten tweede hopen we de deelnemers er mee te helpen. Op basis van bestaande kennis denken we dat de treatments mogelijk effectief zijn, maar zeker is het nog niet. We hopen dus na de proef te weten hoe we onze bijstandsgerechtigden meer kunnen activeren en kunnen bijdragen aan een leven dat gezonder en gelukkiger is, minder stress en schulden kent, en meer werk.

Wanneer onze zelf ontwikkelde, intensieve begeleiding succesvol is, kunnen we daar in samenwerking met het WBRN gewoon mee verder. Daarvoor is geen wetswijziging nodig. Dat is wel zo wat betreft de extra bijverdienruimte en de ontheffingen. Ook als zij een positief effect hebben, dan nog mag dit niet meer na de looptijd van het experiment. Daarvoor is een wijziging van de Participatiewet nodig. Als de resultaten positief zijn, hopen we uiteraard dat die volgt.

János Betkó is projectleider van de bijstandsproef in Nijmegen, en doet als extern promovendus bij de Radboud Universiteit (afdeling Sociologie) onderzoek naar de effecten. De komende jaren schrijft hij op Sargasso over deze proef met de bijstand.

*Bijvoorbeeld een kleine groep daklozen in Londen, en vrouwen in het noorden van Oeganda.

**Sociaal Bestek, Experimenteren geïnspireerd op het basisinkomen, februari / maart 2017, 20-23.

***Dit is niet limitatief: er waren nog andere categorieën die niet in aanmerking voor deelname kwamen.

**** Geïnspireerd door het concept Werkacademie van Dick Vink.

*****De maximumduur van het experiment onder de AMvB is twee jaar, van 1 oktober 2017 tot 1 oktober 2019.