De lege plek van topbestuurders

ANALYSE - De verhoren van de commissie kinderopvangtoeslagen toonden leegte aan de top. Het rapport moest bij de feiten blijven, maar dat lukt “Ongekend Onrecht” zeer wel. Het rapport was een politieke aardbeving, maar Groningers weten dat zoiets niet meteen tot actie leidt. Maar zij hebben nog een ruïne die min of meer bewoonbaar is, de ouders die fraudeur genoemd werden zagen hun gehele bestaan in een puinhoop veranderen.

Het Parlement snapte dat er wat moest gebeuren dat verder ging dan 500 euro. Dus kwam ineens een compensatie van 30.000 per ouder(paar) als voorlopige genoegdoening. Het is het politieke syllogisme:

• We moeten iets doen;
• Dit is iets;
• Dit moeten we dus doen.

Ik probeer niet de compensatie belachelijk te maken, want het is basaal fatsoen. Maar zijn we er dan? Of zijn we er als we nog wat politieke koppen laten rollen? Het lijkt mij niet.

De Minister President

Mark Rutte runt zijn regeringen als ondernemer, niet te politiek, want daar krijg je narigheid van. In zijn coronabeleid zie je de depolitiserende duik achter het RIVM, die geleidelijk lastiger valt vol te houden. Helaas, een ondernemer lost geen politieke problemen op.

In zijn verhoor vielen mij twee dingen op: eerst de boodschap over de Rutte doctrine, vervolgens het ontbreken van een ‘papertrail’ ten aanzien van zijn eigen handelen en coördinerende werk van AZ.

Rutte heeft niet veel visie op zijn rol of de wereld. Als je last hebt van een visie, moet je naar de oogarts, zei hij. Het is een gekozen onideologische positie, gevoed door enkele theoretische noties en vooral door praktische rol als regeringsleider.

In de jaren tachtig werd het denken over ‘onregeerbaarheid’ gemeengoed. De wereld werd te ingewikkeld, de regelende aanspraken op de overheid te sterk. Daarom moest de overheid zelf kleiner worden en aanspraken op de overheid  daarvan weggeleid. Dat hield in, leunen op marktprocessen, (b.v. wonen) sociale controle, administratieve rationalisatie (b.v. zorgverzekeringen) en liberaal corporatieve regelingen (b.v. autoriteiten toezicht). Rutte heeft dit denken opgezogen.

Hoe ga je als regeringsleider praktisch te werk? Daarover is hij helderder. Besluiten moeten voor hem geen vingerafdrukken dragen. Dus Algemene Zaken is klein, verslagen zijn er vrijwel niet, opdrachten van hem aan zijn medewerkers of collega’s zijn moeilijk te vinden. In de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) worden onvoldragen stukken, intern ambtelijk beraad, uitgezonderd van opeisbaarheid. Waardevol, meent Rutte: ambtenaren moeten in de ontwikkeling van beleid vrijheid voelen om gedachten te uiten en onderling te bespreken. Het lijkt redelijk, maar moet die vertrouwelijkheid in het openbaar bestuur?

Zo is een regeerstijl gegroeid, waarin de beslissingen op afstand van de MP tot stand komen, waarin de leidende denkbeelden niet aan hem kunnen worden gekoppeld. De WOB wordt ter bescherming daarvan misbruikt. Het ontbreken van verslagen en opdrachten van de MP aan zijn AZ-mensen en aan zijn collega’s maakt de rol van Rutte weinig inzichtelijk. Daardoor blijft hij gemakkelijk in het zadel, als leider van diverse coalities.

De Secretaris-Generaal

Wat doet een SG eigenlijk? Bij het kijken naar de verhoren heb ik het mij vaak afgevraagd. Als je wilt weten waarom het op de werkvloer fout is gelopen, hoef je een SG geen vragen te stellen, want die weet dat niet. Als je wilt weten waarom een minister niet geïnformeerd is evenmin; je vraagt je af waarvoor ze dan hun inschaling krijgen.

In de gangbare taakopvatting moet een SG zijn politieke bewindspersoon uit de problemen houden. Het bezwaar daarvan is dat wat het departement doet, politiek gedefinieerd wordt. Dat mag wenselijk lijken in het gangbare denken, maar je kunt ook verdedigen dat een departement een sociale en maatschappelijke taak heeft, die los staat van de toevallige politieke top. Coalities komen en gaan, de behoefte aan ordelijk openbaar bestuur blijft bestaan.

Je zou die afstand tussen politieke leiding en de bureaucratische arbeid kunnen vergroten door de SG een eigen verantwoordingsplicht naar het parlement te geven. Daarbij hoort dan ook een informatieverplichting aan de Tweede Kamer, die door de SG moet worden ingevuld en daarmee los komt van het politieke opportunisme waar Omtzigt en Leijten zich terecht aan ergeren. Niet de minister bepaalt dan welke informatie de Kamerleden krijgen, maar het departement. Daarmee is niet elk probleem opgelost, maar de kans op goede informatie stijgt.

Als je dat zou doen, verandert ook de relatie tot de inhoud. Een SG zal dan moeten begrijpen hoe de werkprocessen lopen, daarover zich een oordeel moeten vormen. Misschien ook moet hij mensen op de werkvloer hebben, die over de kwaliteit van het werk rechtstreeks aan hem rapporteren. De gangbare praktijk van de Algemene bestuursdienst, waarin de kennis over het inhoudelijke ambacht er niet toe doet, zal dan moeten veranderen. De topfiguren die we zagen in de verhoren zijn managers, maar hun afstand tot de inhoud van het werk werd door de ABD als voordeel gezien. Dat is een verouderde opvatting over hun rol.

Dossiers

Mijn eerste lunch in het restaurant van het departement: wat zie je, vroeg mijn baas? Hij gaf zelf het antwoord: een mengeling van middelbaar, oud en piepjong. Dat is goed, vond hij, want de ambachtelijke geschiedenis hoort actief en collectief te zijn, in hoofden te worden rondgedragen.

Bij onze verhuizing van kantoor jaren later, kwam een wijsneus mij vertellen dat ik geen twaalf strekkende meter archiefplank meer mocht hebben, maar het moest doen met drie. Ik vroeg hoe ik dan iedereen met kennis kon bedienen, wat mijn taak was,  maar die haalde men maar uit het rijksarchief in Winschoten.

Hoe moet een departement traditie en hanteerbare kennis opbouwen? Voorbeeld: van 1985 tot 1991 werkte bij VROM iemand aan de “instrumenten bundel”, waarin alle regelingen werden samengevat. Ik heb de verzameling kort geleden aan een promovenda over gedaan, die het een kostbare bron van informatie vond. Maar pardon? Is regelen en instrumenteren niet de kern van wat een departement doet? Houden we dat niet ordelijk bij? Vervelende ontdekking: neen, dat doen we niet.

Wat moet een departement met een persoonsdossier? In de verhoren kwam voorbij hoeveel tijd het vroeg om een compleet beeld van iemand op te bouwen: wel 400 werkuren, later toch nog 200 uur. Ik herinner me mijn eigen aangifte die de fiscus vrijwel volledig op orde heeft en denk: dit kan niet kloppen. Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker. Waarom is het complete beeld van iemand, die een paar toeslagen heeft gehad, pas na honderden uren ambtelijk werk te bepalen? Leijten en Omtzigt maken zich er terecht druk om: maar waarom?

ICT

Met Renske Leijten en Pieter Omtzigt zou ik het vermoeden willen uitspreken dat de ICT “houtje-touwtje” in elkaar zit. Binnen de bureaucratie spreekt samenwerken vrijwel nooit vanzelf en dus ook de ICT toerusting toont die kokers en fragmentatie. Maar in de organisatie kun je nog wel eens mensen vervangen, een consultant van buiten halen, en soms helpt dat. Maar doorgaans maar een beetje en vaak ook kort.

Misschien is ICT neutraal als instrument, zoals een typemachine of memoblok. Maar het lijkt iets anders te zijn. De toerusting met automatische spullen was een specialiteit; dat vergde tijdelijke deskundigheid, maar als het werkte konden die specialisten weer verdwijnen. Dat was de gebruikelijke managementopvatting. Eigen automatiseringskennis hoefden we niet.

Die gedachte leverde behoorlijk grote schade op: niet de kennis van de werkvloer en de uitvoering was maatgevend, maar de handelswaar van de specialisten in automatisering. Die kwamen van buiten en vertrokken na levering van hun kennis voor veel geld. Dat gaat zelden goed.

Maar de automatisering moest ook helpen bij het klein houden of kleiner maken van de bureaucratie. Brieven konden immers machinaal worden geproduceerd en verzonden. De rapportage van de toeslagen spreekt van een “massa proces”. Daarin neemt de ruimte voor individuele gevallen, die een specifieke behandeling vragen, nogal af. De verdedigers van het massaproces lijken democraat: de gelijke behandeling kan met de computer goed worden geregeld. Dat is waar: maar de ongelijke behandeling van ongelijke gevallen? Dan heb je mensen nodig.

De toerusting van werkprocessen met ICT hulpmiddelen verloopt vrijwel nooit zonder hobbels en problemen. Jaap Uijlenbroek was de enige die de verhoorcommissie een substantiële verklaring vooraf gaf. Daarin beklaagde hij zich over de voortdurende opeenvolging van opdrachten en taken, zonder dat de ICT ordelijk en tijdig  kon worden aangepast.

Unspeakable News

Verkenningsvliegtuigen in de tweede wereldoorlog brachten foto’s mee uit Polen, waar rijen mensen voor onduidelijke, rokende gebouwen stonden. Walter Laqueur was er zeker van dat de crematoria in de vernietigingskampen werden herkend, maar ze speelden geen rol in de besluiten over de oorlog. Werd er over gerapporteerd? Dat wel, maar de massamoord van de Nazi’s had geen betekenis voor de oorlog, meenden de cynische historici. Het was “onzegbaar nieuws”, onhanteerbaar en onvoorstelbaar, dus niet iets om je handelen op af te stemmen, oordeelden anderen.

Buikpijn hadden ze, de ambtenaren die wisten waar ze voor verantwoordelijk waren. Maar iedereen had het druk. Waarom gebeurde er niks? Ik vrees: wat ze wisten was “onzegbaar nieuws”. Het onzegbare is gezegd, maar het probleem kan morgen opnieuw manifest worden.