Maak stap naar rechter niet moeilijker voor belangenorganisaties

De nieuwe coalitie wil het voor ideële belangenorganisaties moeilijker maken om politieke besluiten bij de rechter aan te vechten. Ze zouden niet representatief genoeg zijn en het algemeen belang negeren. Volgens universitair docent Rowie Stolk hebben de coalitiepartijen het mis.

Als belangenorganisaties naar de rechter stappen – en dat doen ze al heel lang – is dat vaak over lokale kwesties. In het algemeen besteden de media er weinig aandacht aan. Dat is anders als grote maatschappelijke kwesties in het geding zijn, zoals de vluchtelingenopvangcrisis, de wooncrisis en de klimaatcrisis. De politieke ophef is vaak groot als Urgenda, Mobilisation for the Environment of Milieudefensie successen boeken in de rechtbank.

Representativiteit

Sterker nog, dat succes lijkt de hoofdreden te zijn dat de SGP halverwege maart van dit jaar opnieuw een motie indiende die de rechter verplicht voortaan extra eisen te stellen aan ideële belangenorganisaties die procedures aanspannen tegen de staat. Ook in het Hoofdlijnenakkoord (pagina 18) is een zin opgenomen over hun representativiteit.

Mensenrechten zijn er juist ook voor minderheden. Massa lijkt dan geen criterium

De vraag is of als een gerechtelijke uitspraak grote politieke gevolgen heeft, dat dan de eis rechtvaardigt dat een belangenorganisatie over voldoende massa moet beschikken. Het antwoord kan kort zijn: nee. Mensenrechten zijn er juist ook voor minderheden. Massa lijkt mij dan geen criterium.

Critici, vooral te vinden aan de rechterkant van het politieke spectrum, vinden ook dat belangenorganisaties betalende leden zouden moeten hebben, want dan pas zouden mensen laten zien dat zij de organisaties daadwerkelijk steunen.

Maar hoe beoordeel je de mate van representativiteit van Vluchtelingenwerk Nederland?

Dat snap ik nog als het over een brancheorganisatie als Koninklijk Horeca Nederland gaat, met al haar aangesloten restauranthouders en kroegeigenaars. Betalend lidmaatschap kan dan prima een indicator zijn voor representativiteit. Maar hoe beoordeel je de mate van representativiteit van een organisatie als Vluchtelingenwerk Nederland? De asielzoekers in Ter Apel zijn geen lid, laat staan dat zij onder de gegeven omstandigheden überhaupt in staat zijn om welk lidmaatschap dan ook te betalen.

In zulke gevallen vraagt representativiteit een andere invulling, een die daadwerkelijk verband houdt met de legitimiteit van ideële organisaties. Die legitimiteit bestaat er vooral in dat een ideële belangenorganisatie eenzijdig opkomt voor een vaak kwetsbaar belang in de samenleving dat niet goed op individuele wijze kan worden behartigd. De eis tot representativiteit moet je dan zodanig invullen dat het een waarborg is, en niet een drempel vormt. Denk bijvoorbeeld aan een focus op expertise of het zijn van een adequate spreekbuis.

Framing

Een ander punt van kritiek is dat belangenorganisaties hun belang via juridische procedures boven dat van het algemeen belang plaatsen.

Het is het werk van belangenorganisaties om hun belangen als belangrijk voor te stellen

Dat zou ik een typisch geval van framing willen noemen. Het is toch immers juist het werk van belangenorganisaties om hun belangen als belangrijk voor te stellen? Het is vervolgens aan de politiek om alle belangen tegen elkaar af te wegen, met inachtneming van ieders rechten. Wanneer dat laatste niet gebeurt, kunnen belangenorganisaties zich opwerpen als beschermer van de rechten van een specifieke groep. Dat een rechterlijke uitspraak politieke implicaties heeft, lijkt me in een rechtsstaat – waarin ook de overheid gebonden is aan het recht – op zichzelf niet problematisch.

Urgenda, Mobilisation for the Environment en Milieudefensie stappen geregeld naar de rechter omdat in het politieke proces de fossiele energiesector en de agrarische sector een heel sterke lobby hebben waar klimaat- en milieuorganisaties moeilijk aan kunnen tippen. Dat dergelijke organisaties bij de rechter bereiken dat Nederland de uitstoot van broeikasgassen moet verminderen, en een nieuw (beter) stikstofbeleid moet ontwikkelen, heeft grote politieke gevolgen, om het eufemistisch uit te drukken.

Trias Politica

Daarmee kom ik automatisch op een derde argument van critici: het is niet aan de rechter om te bepalen welke kant Nederland op moet. Dat zou op gespannen voet staan met de taakverdeling zoals afgesproken in de trias politica.

Het is niet aan de rechter om daar iets van te vinden

In een klassiek-liberale visie op de representatieve democratie past het inderdaad niet goed dat belangenorganisaties bij de rechter kunnen procederen over wet en regelgeving. Behartiging van het algemeen belang is het primaat van de wetgever en tot op zekere hoogte ook van het bestuur. Het is niet aan de rechter om daar iets van te vinden.

Binnen meer participatieve en deliberatieve perspectieven op de representatieve democratie is meer aandacht voor de gebreken van de representatieve democratie. Zo blijken belangenorganisaties een belangrijke rol te spelen in politieke besluitvormingsprocessen, en voorzien zij politici en beleidsmakers onder andere van informatie en expertise die in het politieke proces soms ontbreken. Dat is op zichzelf niet problematisch, maar wel als de ene belangenorganisatie beter in staat blijkt toegang tot de besluitvormingsprocessen te krijgen dan andere.

Zoals hoogleraar Caelesta Braun in haar oratie stelt, dreigen bepaalde belangen dan ongekend te blijven. Onevenwichtige belangeninbreng kan vervolgens weer leiden tot onevenwichtige belangenafwegingen. Toegang tot de rechter kan voor dergelijke organisaties dan een belangrijk noodventiel zijn.

Gelijke toegang

Op het moment dat een algemene belangenafweging zo uitvalt dat de rechten van minderheidsgroepen niet worden meegenomen of zelfs geschonden, moet daar bescherming bij de rechter tegenover staan.

Dat belangenorganisaties naar de rechter stappen valt hen niet te verwijten

Een democratische rechtsstaat laat de politiek voldoende ruimte om zelfstandig beslissingen te nemen, maar het veronderstelt tevens dat iedereen gelijke toegang tot het politieke proces heeft. De realiteit is dat bepaalde groepen die toegang niet of nauwelijks hebben en de rechter nodig hebben om hun belangen te beschermen.

Dat belangenorganisaties als eenzijdige behartigers van een bepaald deelbelang naar de rechter stappen, valt hen dan ook niet te verwijten. De ongelijke toegang tot het politieke proces onderstreept juist het belang van gelijke toegang tot het juridische proces. Een representativiteitsvereiste is daarbij alleen zinvol en legitiem, als zij een waarborg voor adequate belangenbehartiging vormt.

Dit artikel verscheen eerder bij Sociale Vraagstukken. Rowie Stolk is universitair docent bij de Afdeling Staats- en Bestuursrecht. Haar vakgebied gaat over rechtsbescherming bij individu-overstijgende belangen. Vanuit interdisciplinair perspectief kijkt ze naar de rol van belangenorganisaties in het recht en de positie van kwetsbare groepen en belangen binnen het procesrecht.