De jarige NAVO: Twintig jaar over datum

De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie is jarig en wordt op vier april maar liefst zestig jaar. Drie en vier april is er feest, onder andere in Straatsburg. Gefeliciteerd? Ja, maar dan wel met een slap handje.
Kern van het Noord-Atlantische verdrag is artikel 5: “De partijen komen overeen dat een gewapende aanval tegen een of meer van hen in Europa of Noord-Amerika als een aanval tegen hen allen zal worden beschouwd” (bron).
Gedurende deze periode was het bondgenootschap weliswaar niet altijd onomstreden, maar de eerste veertig jaar van de NAVO – tot het uiteenvallen van de Sovjet-Unie – kunnen een succes worden genoemd. In 1949 werd de NAVO opgericht in antwoord op Sovjet-agressie en de vrees dat het nog altijd verzwakte West-Europa daarvan slachtoffer zou kunnen worden.

Maar toen – na 1989 – werd het lastiger; de bestaansgrond van het bondgenootschap viel weg, maar de alliantie werd wel in stand gehouden. Nieuwe missies werden gezocht en soms gevonden, in eerste instantie aangeduid als out of area operaties, dat wil zeggen, operaties buiten het bondgenootschappelijke grondgebied.

Elk bondgenootschappelijk optreden van enige betekenis na 1989, benadrukte echter niet de eenheid en de solidariteit van de NAVO, maar vooral haar verdeeldheid en beperkte militaire effectiviteit. Het meest recente voorbeeld hiervan is de NAVO-operatie in Afghanistan. Maar weinig NAVO-landen dragen bij aan deze operatie van het bondgenootschap, en als dat al het geval is, dan veelal met allerlei restricties, zoals: geen deelname aan gevechtsacties, geen ondersteuning aan bondgenoten die in de problemen komen, of geen patrouilles in bepaalde gebieden of gedurende de nachtelijk uren. ’s Nachts is het voor sommige bondgenoten te donker in Afghanistan.

De NAVO kan in Afghanistan maar net het hoofd boven water houden, de VS zullen – als onderdeel van de nieuwe Obama-strategie – ook de feitelijke aansturing van de NAVO-operatie voor hun rekening gaan nemen. Wil de NAVO secretaris-generaal ‘onze’ Jaap de Hoop Scheffer nu nog herinnerd worden aan zijn uitspraak dat het voortbestaan van de NAVO en het succes van het bondgenootschap in Afghanistan, nauw verband met elkaar houden?

Niet alleen Afghanistan is voor de NAVO een demonstratie van gebrekkige solidariteit en militaire ineffectiviteit. Ook Kosovo – in 1999 – liet een verdeeld en vooral praatgraag bondgenootschap zien, nog los van het (te grote) verschil in militaire capaciteiten van de deelnemende landen; tekortkomingen die gezamenlijke militaire operaties soms ernstig belemmerden.

Slechts een keer in haar bestaansgeschiedenis werd door het bondgenootschap artikel 5 daadwerkelijk ‘geactiveerd’, in antwoord op de terreuraanval op de VS op 11 september 2001. Mede door de eerdere ervaringen in Kosovo zagen de Verenigde Staten in eerste instantie af van NAVO-ondersteuning aan hun eerste optreden (eind 2001) tegen de Taliban in Afghanistan. Pas later – toen President Bush aan zijn ondoordachte en rampzalige avontuur in Irak begon – werd de NAVO gevraagd toch ondersteuning te leveren. Hoezo een bondgenootschap met praktische betekenis?

Vanaf 1989 is de NAVO vooral een zoekende – en soms dolende – organisatie. Onderliggend probleem is dat organisaties – en klaarblijkelijk ook de NAVO – na bewezen diensten bovenal hun eigen instandhouding willen veiligstellen en daarbij de nodige creativiteit niet schuwen. Organisaties gaan dan een eigen leven leiden, los van hun oorspronkelijke bestaansgrond. Voor en door de NAVO moet dringend antwoord worden gevonden op de vraag of door het bondgenootschap nog wel daadwerkelijk wordt bijgedragen en gestreefd “naar het bevorderen van stabiliteit en welzijn in het Noord-Atlantisch gebied”, zoals in de preambule van het Noord-Atlantische verdrag is vastgelegd. Ook voor de NAVO geldt: “in het verleden bewezen resultaten, zijn geen garantie voor de toekomst”. Zeker niet als het over veiligheid gaat in een fundamenteel veranderde wereld.

De afgelopen jaren werden succes en uitbreiding door de NAVO als synoniem opgevat, ondanks het wegvallen van het empire of evil. De vraag is echter gerechtvaardigd of de uitbreidingsplannen van de NAVO (nu zijn aan de orde: Georgië en de Oekraïne) nu juist de veiligheid vergroot hebben, of juist hebben bijdragen aan onze Noord-Atlantische onveiligheid. Rusland voelt zich geopolitiek in toenemende mate omsingeld en claimt in reactie daarop een eigen bevoorrechte positie – priviliged interests (bron) – in de staten die vroeger tot de Sovjet Unie behoorden (geen misverstanden: het ‘gedrag’ van Rusland laat soms ernstig te wensen en kan dan niet worden gerechtvaardigd).

Een ander door de NAVO ondersteund, maar wel dubieus initiatief, is het raketschild dat in Oost Europa zou moeten worden geplaatst om de VS en haar bondgenoten te beschermen tegen binnenkomende ballistische raketten van landen als Iran. Rusland ziet het vooral als een zoveelste provocatie. Voorkomen moet worden dat de NAVO door dit soort initiatieven – of de ondersteuning daarvan – een self fulfilling prophecy ‘organiseert’; dat wil zeggen onveiligheid stimuleert en vervolgens zegt: “zie je wel, je kunt niet zonder ons”.

Visie en leiderschap zijn nodig. Als we niet opletten: Koude Oorlog gewonnen, vrede verloren. Leiderschap kan worden gestimuleerd door de lidstaten van het bondgenootschap en door de secretaris-generaal, zou je zeggen. De NAVO moet of vernieuwen of zichzelf opheffen, maar zeker niet zo verder gaan en haar gebrekkige eenheid blijven demonstreren en verhoudingen met andere staten op scherp stellen.
De Hoop Scheffer heeft gedurende zijn ambtstermijn als secretaris-generaal van de NAVO geen nieuwe impuls gegeven aan een hoogstnoodzakelijke vernieuwingsdiscussie over de NAVO, laat staan de implementatie daarvan. De uitspraak van De Hoop Scheffer: “Mijn polstok is zo lang als de regeringen van de NAVO-landen hem maken” in een interview in NRC Handelsblad op 28 maart (bron), typeert zijn visie en aanpak: beperkingen zien en geen kansen. De Hoop Scheffer heeft nagelaten om de spanning in de hem aangereikte polsstok op te bouwen, daar de nodige veerkracht aan te ontlenen, en om de NAVO vervolgens over zichzelf te laten springen.

Maar waar ligt dan een mogelijk nieuwe toekomst voor dit bondgenootschap? Sleutelwoorden zullen in ieder geval zijn: (1) een meerdimensionale en meer comprehensive aanpak, dat wil zeggen dat de NAVO zich in de toekomst niet meer moet beperken tot een eendimensionale militaire aanpak, maar ook in een operatiegebied bestuurlijke verbeteringen moet kunnen uitvoeren en ondersteunen, nog los van de uitvoering van wederopbouwactiviteiten, (2) insluiten en niet uitsluiten en een brede politieke dialoog stimuleren. Er moet ook minder eenzijdige nadruk komen op het eerdergenoemde artikel 5 van het Noord-Atlantische verdrag, maar meer op artikel 2: “De partijen zullen bijdragen tot een verdere ontwikkeling van vreedzame en vriendschappelijke internationale betrekkingen door hun vrije instellingen te versterken, door beter begrip te kweken voor de grondslagen waarop deze instellingen berusten en door een toestand van stabiliteit en welzijn te bevorderen”, en dat in de huidige internationaal politieke context en met een aantal globale problemen – als energieschaarste en klimaatverandering – in het vooruitzicht, die alleen kunnen worden opgelost met een globale aanpak.