Stemmen in de Senaat: de ’toerekenmethode’

OPINIE - Het is een vrij staatsrechtelijke kwestie en ik publiceerde er recentelijk over in De Hofvijver 1), maar de stemprocedure in Tweede en Eerste Kamer is belangrijk genoeg om (opnieuw) aandacht aan te besteden. Directe aanleiding vormde de stemming op 22 december jl. over de Wet stroom, waarbij bij aanwezigheid van 74 leden, na een stemming bij zitten en opstaan, werd geconcludeerd dat de uitslag 38-37 was. Op de zeer informatieve website van de Eerste Kamer staat daarover uitleg. Als geen lid hoofdelijke stemming vraagt, wordt de uitslag ’toegerekend’ naar de fractiesterktes. Was bijvoorbeeld slechts één lid van GroenLinks aanwezig geweest, dan had die stem voor vier geteld.

De Eerste Kamer zegt daarmee de werkwijze van de Tweede Kamer te volgen, wanneer die bij hand opsteken stemt. Daaraan kan op twee gronden worden getwijfeld.

In mijn Hofvijver-bijdrage wees ik er al op dat bijvoorbeeld in november in de Tweede Kamer bij een stemming (bij hand opsteken) over een amendement juist niet de toerekenmethode werd gebruikt. Vanwege de onduidelijke uitslag werd terstond (op voorstel van de Voorzitter) alsnog hoofdelijk gestemd en dat had een andere uitkomst (74-72) dan de toerekenmethode (75-75). Dat was niet voor het eerst. Het is dus niet zo dat de Tweede Kamer die methode altijd gebruikt. Dat doet zij vast als het gaat om ‘peilingen’ over ordekwesties, maar zeker niet bij stemmingen over wetgeving. In de Tweede Kamer wordt bovendien altijd – het tegendeel ervan heb ik niet gevonden – bij de uitslag de formulering gebruikt ‘de aanwezige leden van de fracties…’. In de Eerste Kamer heeft de Voorzitter het sinds vorig jaar over ‘de leden van de fracties…’.

Naar aanleiding van de parlementsrubriek van Trouw verwees Partij voor de Dieren-senator Niko Koffeman – de enige afwezige op 22 december – in een ingezonden brief naar de Kamerorde. Hij schreef: er wordt in de Eerste Kamer alleen hoofdelijk gestemd als dat een week tevoren is aangemeld. Op de website van de Eerste Kamer staat daarentegen: “Indien de uitslag van een stemming bij zitten en opstaan naar het oordeel van de Voorzitter of dat van een van de leden onduidelijk is, wordt hoofdelijk herstemd.” Dat is inmiddels een overbodige clausule. Als de ’toerekenmethode’ wordt gebruikt, kan er onmogelijk onduidelijkheid zijn. Dan hoeven immers slechts de zeteltallen van de voor- en tegenstemmende fracties te worden opgeteld. Met 75 leden is ‘onbeslist’ onmogelijk.

Koffeman leek te suggereren dat er een rechtsregel is over het tevoren aankondigen van hoofdelijke stemming, maar in het (openbare) reglement van orde staat dat niet. Dat is overigens maar goed ook, want dat zou in strijd met de Grondwet zijn. Die bepaalt in artikel 67, vierde lid, dat hoofdelijk wordt gestemd als één lid dit verlangt. Beperkingen gelden daarbij niet. Het in de Senaat een week tevoren moeten aankondigen van de wens tot hoofdelijk stemmen, is een daar geldende ‘dames-en-heren-afspraak’.

Nu zijn daarvoor en voor het gebruik van de unieke stemmethode best goede redenen aan te voeren. Eerste Kamerleden hebben vaak verplichtingen, bijvoorbeeld bij verkiezingsmissies of in de Raad van Europa, waardoor noodgedwongen niet iedereen aanwezig kan zijn. Het is verder niet wenselijk dat een lid zijn medeleden overvalt met een hoofdelijke stemming, waardoor de uitslag niet de ‘werkelijke’ verhoudingen weergeeft. Daar staat tegenover dat stemoverdracht (stemmen namens een collega) grondwettelijk niet mag. Het in beperkte gevallen bieden van de mogelijkheid daartoe was in 1952 reden voor de Eerste Kamer om een grondwetsvoorstel over uitbreiding van het zeteltal van de Tweede Kamer weg te stemmen. Bij de Grondwetsherziening 1983 werd de onwenselijkheid van stemoverdracht herbevestigd en dat gebeurde nog eens in 1994 door minister Van Thijn. Hij zei toen: “Laat ik (…) voorop stellen dat [ook] voor stemoverdracht grondwetswijziging nodig is.”2)

De Eerste Kamer lijkt in niet-hoofdelijk stemmen voldoende rechtvaardiging te zien voor gebruik van de ’toerekenmethode’. Het blijft echter een verkapte vorm van stemoverdracht. Het principieel staatsrechtelijke bezwaar daartegen is dat niet-aanwezige leden ‘fictief’ meestemmen. Kamerleden moeten een individuele afweging maken. Minister Kamp had in december met nog meer kracht van argumenten zijn wetsvoorstel kunnen verdedigen, maar senator Koffeman had hij onmogelijk kunnen overtuigen. Die was er namelijk niet.

Zo is er spanning tussen de pragmatische oplossing – hoe begrijpelijk ook – en de constitutionele rechtvaardiging. Eens te meer reden om de nieuwe staatscommissie te vragen ook daar naar te kijken.

1) Meerderheden in de Eerste Kamer, De Hofvijver, januari 2016

2) Handelingen Tweede Kamer  1993-1994, p. 3399. Hij zei het in het debat over tijdelijke vervanging van volksvertegenwoordigers.

Dit artikel van Dr. B.H. (Bert) van den Braak verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.