Zero tolerance en de weg naar boven

Harlem is een van de meest beroemde buurten van Amerika, het epicentrum van Afro-Amerikaanse cultuur en politiek. Het is ook een van de armste wijken van New York. Sargasso-correspondent Dimitri Tokmetzis woont er met zijn jonge gezin middenin en doet wekelijks verslag over het razendsnel veranderende leven in de wijk en daarmee over het razendsnel veranderende leven in de Verenigde Staten. Vandaag de derde aflevering: hoe Harlem en New York weer uit het dal kropen.

Vorige week hebben we gezien hoe Harlem bijna en onder ging aan drugs en criminaliteit. Sinds begin jaren negentig is er ongelooflijk veel bereikt: van no go area tot gewilde woonwijk die overspoeld wordt door blanken. De cijfers bewijzen het. Vrijwel alle criminaliteitscijfers zijn in twintig jaar tijd gedecimeerd. Hoe dat kan is nog steeds onderwerp van een fel debat, een debat dat niet alleen van belang is voor Harlem en New York, maar ook voor Nederland (waar immers ook vaak op de zero tolerance-trommel wordt geslagen).

Oud-burgemeester Rudolph Giulliani is met de prijs aan de haal gegaan. Rondom zijn persoon is een mythe van crimefighter gecreëerd, die gretig wordt geconsumeerd in andere Amerikaanse steden en ook is overgewaaid naar de andere kant van de oceaan. Ook hier prijzen veel politici Giulliani’s zero tolerance-beleid, waarbij de kleinste overtreding wordt bestraft.

Maar was zero tolerance wel zo effectief? Onder criminologen en statistici in de VS bestaat inmiddels consensus dat de zero tolerance nauwelijks effect had op de dalende criminaliteitcijfers. Ze kunnen simpelweg geen verband vinden. Wel leidt zero tolerance tot heel veel klachten van de bevolking: het beruchte eerst schieten dan vragen. Tevens is de kritiek dat zero tolerance (sociale) problemen enkel naar andere wijken of de gevangenis verplaatst. Wat moord, verkrachting, beroving, inbraken en geweldpleging wel terug heeft gedrongen, daarover bestaat grote onenigheid. Dit zijn de belangrijkste verklaringen:

• In de vroege jaren negentig heeft een enorme reorganisatie plaatsgevonden van de NYPD. De verantwoordelijkheid kwam veel meer bij de politiedistricten te liggen. Die wisten beter waar politiesurveillance en –handhaving nodig was.
• Een enorme uitbreiding van het aantal geüniformeerde politiemensen, van 27.000 in 1993 naar 41.000 in 2001. Ter vergelijking, in Nederland zijn er 52.000 politiemensen (ook die achter het bureau), terwijl de bevolking van New York de helft bedraagt dan die van Nederland).
• CompStat: een omvangrijk statistiekprogramma dat in real time misdaadinlichtingen levert. Met CompStat konden hotspots worden ontdekt die voorheen niet bekend waren.
• Een meer bedrijfsmatig management van de NYPD. Politiediensten moesten harde doelen halen. Wie de criminaliteit niet wist te verminderen, werd daar op afgerekend. Begin februari berichtte de New York Times dat met die cijfers werd geknoeid, waardoor het beeld naar buiten niet overeen kwam met wat daadwerkelijk op straat gebeurde.
• De broken windows theory werkte, maar werd slechts voor korte duur, helemaal aan het begin van de jaren negentig, toegepast. De broken window theory is iets anders dan zero tolerance. Beiden gaan ervan uit dat de politie kleine normoverschrijdingen niet door de vingers moet zien, omdat kleine overschrijdingen grotere in de hand werken. Een belangrijk ingrediënt van broken windows is echter dat die normhandhaving in samenspraak en samenwerking met de bewoners geschiedt. Politie-agenten zijn duidelijk aanwezig in de wijk, liefst te voet. Ze grijpen consequent in, maar lossen niet alles op met arrestaties. Guilliani heeft dit belangrijke concept losgelaten en zich vooral op repressie gericht. Zero tolerance zet burgers en politie tegenover elkaar, want iedere burger wordt onherroepelijk op de bon geslingerd, of gearresteerd. In 1998 werden er meer mensen gearresteerd dan dat er misdrijven werden gerapporteerd (ontleend aan Punishing the poor (2009) van Loïc Wacquant).
• Een opmerkelijke verklaring wordt geleverd door Steven Levitt en Stephen Dubner in hun boek Freakonomics. Na statistische analyse komen zij tot de conclusie dat de daling van de criminaliteit toe te schrijven is aan Roe v. Wade, de baanbrekende zaak in 1973 waarbij abortus werd gelegaliseerd. Kinderen die voorheen voor galg en rad opgroeiden werden simpelweg niet meer geboren. Het reservoir van jonge mannen die bestemd leken voor criminaliteit raakte simpelweg leger.

Voor mijn huisbaas is het duidelijk wat de criminaliteit naar beneden heeft gebracht. Hij is jarenlang politieagent geweest en is in de jaren negentig gedesillusioneerd afgehaakt. Hij kon zich niet meer vinden in het dagelijkse politiewerk. Daar waar hij eerder nog enige beslissingsvrijheid had, werden hij en zijn mannen steeds strakker aan de statistische ketens gelegd. Wapens waren het grote probleem. Dus werden mensen preventief gefouilleerd. Natuurlijk alleen in de slechte wijken, waar veel zwarten en Latino’s wonen. ,,Als het nou alleen bleef bij die wapens, dan was het wat mij betreft prima”, zegt mijn huisbaas er nu over. ,,Maar iedere kleine overtreding, bijvoorbeeld het bezit van een klein mes, of het bij zich dragen van een joint leidde tot arrestatie en gevangenisstraf. We hebben structureel de straten leeg geveegd van jonge mensen. Daar ben ik geen politieman voor geworden. De keuze voor arme wijken, zoals Harlem, is niet eerlijk. Wil je echt een grote drugsvangst doen, dan moet je naar Columbia University gaan, zeiden we altijd. Maar ja, dat zijn blanke, welgestelde jongeren en die ga je niet zomaar op straat tegen houden.”

Hij klaagt erover dat ‘de rationaliteit van het systeem’ ging overheersen. ,,Die rationaliteit was dat er een lucratieve markt ontstond voor gevangenen. Toen ik net politieman werd was het altijd hommeles als er ergens een gevangenis werd gebouwd. Niemand wilde er een bij hem in de buurt. Vanaf de jaren negentig werden die ineens met open armen ontvangen. In veel gemeenten rond New York is de gevangenis inmiddels de belangrijkste bron van inkomsten voor de lokale gemeenschap. De gevangenis vraagt personeel, maar ook bedrijven als pizzabakkers en wasserettes doen goede zaken. Er is aan alle kanten een belang ontstaan om de gevangenissen zoveel mogelijk gevuld te houden.”

Harlem is in het zero tolerance tijdperk in zijn geheel een hotspot. De politie treedt ferm op en ook veel onschuldige bewoners worden geregeld gecontroleerd (behalve blanken). Dat leidde vooral in het verleden tot veel spanningen. In 1999 bereikte de verhouding een dieptepunt toen Amadou Diallo voor zijn huis werd doorzeefd door tientallen politiekogels. Ze dachten dat hij een wapen had, die hij niet bleek te hebben. Sindsdien is de politie zich van een zachtere kant gaan tonen, al blijven er natuurlijk spanningen. De criminaliteit is desondanks stug blijven dalen.

Wie nu in Harlem komt, kan zich veilig voelen. Ik durf overal te komen- behalve in the projects, de sociale woningflats. ’s Avonds vermijden we wel eens wat stukken, zoals in East Harlem. De criminaliteitcijfers liggen nog steeds boven het New Yorkse gemiddelde, maar ze blijven dalen. Nog steeds heeft de wijk een ruig imago: Amerikaanse vrienden durven er nog steeds niet te komen. Het zijn natuurlijk stakkers als hieronder die dat imago levend proberen te houden. In werkelijkheid valt het allemaal best wel mee, al zijn de sociale kosten hoog. Ik ben benieuwd of het straks nog steeds zo veilig is als die kosten daadwerkelijk betaald moeten worden.