Wie is de baas?

ANALYSE - Soms ontstaat er een mooi relletje in het openbaar bestuur, waarvan wat te leren valt. Boeiend is het gedoe rond de veranderingen in het luchtruim, door de inzet van Lelystad Airport, als ontlasting van Schiphol.

Het cynisme over het bestuur wordt steeds groter, de prestaties, het leveren van het bestuur steeds minder, lijkt het. De overheid is in principe een blunderende sukkel, dus als je daar leuk werkt, kun je niet veel voorstellen. Maar het is een beetje lastiger.

Laten we de avonturen rond Schiphol, Lelystad en Teuge maar eens nader bezien.

Groei burgerluchtvaart

In 2011 schreef ik, toen als havenmeester van zweefvliegveld Terlet:

“de provincie zal aan de betrokken rijksoverheid helder moeten maken dat het Gelders Luchtruim alleen onder strenge voorwaarden door gemotoriseerde luchtvaart mag worden gebruikt, dus in corridors of op grotere hoogte. (> 2000 meter)

In ruil daarvoor heeft de provincie ook iets aan te bieden: bestuurlijke medewerking aan de stille luchtruimgebruikers (zoals zweefvliegers) bij het zoeken naar alternatieven voor het overvolle luchtruim in de Randstad.”

Het was te voorzien. De gedachte van een nieuw Schiphol in de Noordzee was losgelaten, de groeicijfers van de burgerluchtvaart waren bloemig, dus een toenemende druk van de luchtvaart in oostelijke richting lag wel voor de hand.

Waarom toont dan nu iedereen zich verrast en overvallen? Provincies, gemeentebesturen, belangenbehartigers, iedereen is van de leg.  Maar Lelystad moet naderings- en vertrekroutes hebben, als een deel van het verkeer van Schiphol daarheen moet. Dat betekent lager vliegverkeer boven Gelderland en Overijssel, met gevolgen voor bewoners, milieu, en ander vliegverkeer. Dat kon toch iedereen bedenken?

Een paar stappen

Uit een NLR rapport van 2010, een studie voor wat ging komen, zijn diverse routes voor de landende en vertrekkende vliegtuigen op Lelystad onderzocht. De schetsen laten een duidelijke ontwikkeling van het verkeersgebied rond Schiphol naar het oosten toe zien.

De betekenis daarvan is evident: meer en lager vliegverkeer boven andere delen van het land, dan we gewend waren. Of: hinder van Schiphol breidt uit naar het oosten.

Boeiend is ook de intentieovereenkomst tussen Schiphol en Lelystad uit 2015: de besturende ondertekenaars binden zich met dit stuk aan het realiseren van de gewenste ontwikkeling, die nog gestalte moet krijgen.

Is dat raar? Misschien niet: overheden moeten wel eens wat afspreken om zich met elkaar door kleverige ingewikkeldheden heen te werken. Maar hoe zit het met de heldere besluitvorming van de hoogste macht in onze democratie? Je kunt zeggen: lees dan, vertegenwoordigers van het volk, de overeenkomst stond in de Staatscourant.

En zo verder: in 2014 komt de Alderstafel met een unaniem advies, waarop de bovengenoemde intentieovereenkomst is gebaseerd. Dat is een praatgroep waar iedereen in zat. (of bij “betrokken” was.  Ook een MER ontbreekt niet, al komen daarin slagen om de arm voor over de volledigheid.

Betrokken, maar ook wakker?

Dan maar even door, naar de opwinding rond Teuge. De LVNL (Luchtverkeersleiding Nederland) heeft aandacht gegeven aan de beperking van de effecten voor de recreatieve luchtvaart, schrijft Sharon Dijksma trouwhartig aan het parlement. Maar welke inspanningen dat waren en welke effecten die hadden, geen notie en geen woord.

De Kamerleden vragen of de provincies Gelderland en Overijssel op de hoogte waren van de voorgenomen vertrek- en naderingsroutes? Ja, zegt Dijksma,  beide provincies zijn vanaf de start ‘betrokken geweest bij de Alderstafel Lelystad’. In het unaniem advies (2014) is gekozen voor de B+ variant. Die zou tot het kleinste aantal gehinderden leiden.

Vraag is natuurlijk: wat is “betrokken” precies? Heeft er een ambtelijke vertegenwoordiging aan tafel gezeten, die geen idee had en door de charmes van Alders deskundig zijn ingepakt, opgevouwen en doorgetrokken? Hoe is door de provinciale medewerkers teruggekoppeld aan hun bestuurders? Of hebben die bestuurders niet goed opgelet en de onrustig makende rapportages niet op hun betekenis doorgrond? Het zijn vervelende vragen voor degenen die hebben aangezeten, maar dit oordeel moet wel worden onderbouwd. Want waar komt de verrassing  bij de provincies vandaan? Dijksma zegt er niets over: ze waren betrokken…

Complementair bestuur

Wat is in bestuurskundige zin opmerkelijk?

In Deventer heeft het gemeentebestuur, als eigenaar van het vliegveld,  rustig gedelibereerd over een lange termijn visie voor Teuge, zonder dat de ontwikkeling van Lelystad aan de orde was. De reden dat dit mogelijk is, schuilt in de manier waarop de materie bestuurlijk is opgeknipt. Het Ministerie van VenW en Defensie gaan over het luchtruim, de provincies over de general aviation, (sport en commercieel verkeer), maar niet over de civil aviation.(passagiers/burgerluchtvaart)

Dus: als ik met mijn inzicht uit 2011, een opmerking zou hebben gemaakt, was het antwoord geweest: meneer, u bent niet helemaal op de hoogte van de taakverdelingen, we hebben het hier niet over de materie die u aansnijdt. Ik zou volhouden en zeggen: mensen die van 4000 meter in vrije val naar beneden komen, gebruiken een hoop luchtruim dat niet voor ander verkeer meer te gebruiken is. Maar de voorzitter zou hameren: dit is interessant, maar er wordt elders over beslist.

Hoe los je dit op? Mijn antwoord: door intelligente en wakkere volksvertegenwoordigers, die verbindingen herstellen, die door bestuurders zijn doorgeknipt. Die helderen ontbraken. Ze zijn ook niet wakker geschud door alerte belangenbehartigers. Nu zijn milieugroepen en KNVvL wel wakker, maar het is wat laat.

Professioneel en politiek

Er is nog wel meer opmerkelijk. De politiek heeft de leiding en geeft richting aan, de ambtenaren werken uit, bewaken uitvoerbaarheid. Dat is de rolverdeling tussen politiek en ambtenaar sinds Max Weber.

Dat roept de vraag op hoe de Staatssecretaris stuurt. De LVNL (luchtverkeersleiding Nederland) en de CLSK (Commando Luchtstrijdkrachten) hebben, “mede op mijn verzoek” een onafhankelijke beoordeling laten uitvoeren door het Engelse bureau Helios. Die gaat over de haalbaarheid van de operationele planning door LVNL. Ook komt er nog een second opinion van Helios, die door LVNL inmiddels is opgedragen. De KNVvL heeft ook een aantal gedachten ontvouwd, waarover “ik (Dijksma)LVNL heb verzocht Helios ook een beoordeling te laten geven”.

Het is een wat vreemde opvatting van wat je als bestuurder moet doen. De LVNL vindt iets, er ontstaat opschudding,; de LVNL vraagt een derde een review te doen. “The independent  review— was commissioned by LVNL”. — “The review was requested by the Dutch Ministry of Infrastructure and the Environment.”

De rapportage van Helios ziet er goed uit; daar niet van. LVNL ken ik als een uitermate bedachtzame en competente organisatie, daar ook niet van.

Maar de vraag is: wat is de rol van de politiek? Vinden we het in orde dat slagers hun eigen vlees keuren? LVNL is jaren bezig met het verheffen van Lelystad tot terrein voor de burgerluchtvaart. Dan is het wat vreemd een second opinion te laten opdragen door LVNL. Als je het oordeel van je specialist niet vertrouwt, ga je als patiënt zelf op zoek naar een second opinion.

Het beeld van de slagers en het eigen vlees, of wij van WC-eend, het is een beetje flauw. Maar de kern is niet flauw. Het gaat om de inrichting van het luchtruim. Daar zitten zware veiligheidsaspecten aan, die een ambachtelijke toets zeker nodig hebben. Maar ook een politieke afweging over milieugevolgen en vervolgschade mag niet ontbreken. Die lijkt weg georganiseerd.