Uitkeringsfraude voorkomen beter dan bestraffen

ANALYSE - Met de invoering van de Fraudewet 2013 is begin dit jaar de bestrijding van uitkeringsfraude weer strenger geworden. Al dat bestrijden en straffen kost echter tijd en geld die beter besteed zouden kunnen worden aan intensiever contact met de klant.

In Nederland neemt de tolerantie ten opzichte van uitkeringsfraudeurs steeds verder af. In vergelijking met andere westerse landen zijn Nederlanders inmiddels zelfs het minst tolerant ten aanzien van uitkeringsfraude. In het publieke debat hanteert men een steeds hardere toon met als kernboodschap: ‘Fraude is diefstal en moet daarom ook zo hard mogelijk bestreden te worden.’ Als gevolg van deze overtuiging is het handhavingsbeleid steeds nadrukkelijker gericht op opsporing en bestraffing van overtreders. Repressieve middelen als huisbezoeken, camera-observaties en het controleren van sociale media zijn geaccepteerde praktijken geworden.

Fraude is een moedwillige misdaad en fraudeurs zijn criminelen

Politici en bestuurders kiezen nadrukkelijk voor een repressieve in plaats van een preventieve fraudeaanpak. Illustratief hiervoor is de toegenomen controle op zogenaamde ‘softe’ indicatoren. Naast de informatie die klanten moeten verschaffen over hun bankrekeningen of het bezit van een auto, is het ontvangen van een uitkering medeafhankelijk van de mate waarin een klant z’n best doet om een baan te bemachtigen. Zaken als ‘op tijd komen op het sollicitatiegesprek’ en ‘hygiëne- en kledingvoorschriften’ worden gecontroleerd. De rechtmatigheid van een uitkering wordt dus niet alleen bepaald door de inkomenssituatie of woonsituatie van een klant, maar ook door zijn bereidheid om zich te conformeren aan heersende hygiëne- en fatsoensnormen. Het beeld dat zo ontstaat is dat fraude een moedwillige misdaad is en dat fraudeurs criminelen zijn. Uit onze studie ‘Uitkeringsfraude in Perspectief’ blijkt dat nuancering van dit beeld op zijn plaats is. Dit leidt ook tot een ander perspectief op de handhavingsinstrumenten.

Het nalevingsniveau van klanten varieert van 90 tot 99,9 procent

De laatste jaren hebben tientallen berichten de nationale dagbladen bereikt waarin gerapporteerd werd over enorme bedragen die gemoeid zouden zijn met uitkeringsfraude. Er werden bedragen tot in de miljoenen euro’s in genoemd. Daarmee lijkt het erop dat op grote schaal gefraudeerd wordt met sociale uitkeringen. De cijfers spreken dit echter tegen. In haar huidige handhavingsprogramma noemt het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dat het nalevingsniveau van klanten in de verschillende regelingen varieert van 90 tot 99,9 procent. Van het percentage klanten dat de regels niet naleeft is het daarnaast twijfelachtig of zij hiermee een moedwillige poging doen om te profiteren van de hiaten in het systeem. Zoals het welbewust niet opgeven van een gedeeld huishouden (van oudsher één van de moeilijkste fraudegevallen om te achterhalen) of zwart werken.

Uitkeringsontvangers die incidenteel ‘per ongeluk’ gefraudeerd hebben

Op grond van de beschikbare gegevens kunnen we concluderen dat in ongeveer de helft van de fraudegevallen inderdaad sprake is van mensen die willens en wetens de regels overtreden en daarvan financieel profiteren. In alle andere gevallen liggen vaak andere oorzaken ten grondslag aan frauduleus gedrag. Zo is er een groep alleenstaanden (met name vrouwen) die na een turbulente relatie zelfstandig gaan wonen. Wanneer een nieuwe liefde zich aandient, zijn deze vrouwen vaak huiverig voor het aangaan van een samenwoonovereenkomst. Vaak ook omwille van kinderen. Het gevolg is dat deze gezinnen in een soort schemergebied belanden tussen ‘alleenstaand’ en ‘samenwonen’ en zijn ze (te) laat bij het opgeven van de juiste woonsituatie.

Andere groepen fraudeurs zijn mensen die administratief onbekwaam zijn, bijvoorbeeld vanwege psychosociale aandoeningen. Tot slot is er een groep uitkeringsontvangers die incidenteel ‘per ongeluk’ gefraudeerd heeft, omdat ze gewoonweg niet goed op de hoogte waren van de informatie die ze dienden te verstrekken of omdat de sociale dienst ze niet goed heeft ingelicht over de voorwaarden bij het ontvangen van een uitkering.

Dit laat zien dat het perspectief op de uitkeringsfraudeur als doelbewuste crimineel op zijn minst eenzijdig is. Het is daarom ook maar de vraag of het beleid gericht op het opsporen en bestraffen van fraudeurs wel zo gepast is. Tevens kunnen vraagtekens geplaatst worden bij de aanname dat strengere sancties ook leiden tot vermindering van fraude. Zo heeft de nadruk op opsporing en sanctionering van fraude tot gevolg dat gemeenten vooral ‘output’ georiënteerd zijn. In veel gemeentelijke beleidsstukken staat een specifiek bedrag vermeld dat de gemeente in een jaar dient te besparen met het opsporen van fraude. Als gevolg hiervan worden alle gemeentemedewerkers die direct contact hebben met klanten steeds nadrukkelijker getraind om fraudesignalen op te pikken. Sociale diensten en werkpleinen worden zo ingericht dat deze signalen zo snel mogelijk bij de sociale rechercheurs belanden. Zodoende worden financiële middelen en de gemeentelijke mankracht meer ingezet bij de opsporing van overtreders dan bij de duurzame uitstroom van klanten.

Sancties hebben een ‘verlammend effect’op uitkeringsontvangers

Gemeenten hebben inmiddels een behoorlijk arsenaal aan controlerende en bestraffende maatregelen tot hun beschikking. Eén van de meest succesvolle is de bestrijding van zogenaamde ‘witte fraude‘ – het nalaten om wit werk naast de uitkering op te geven aan de uitkeringsinstantie. Doordat het anno 2013 mogelijk is om databases rondom woning, werk en vastgoedbezit met elkaar te vergelijken kan relatief eenvoudig worden achterhaald of klanten andere (geregistreerde) bronnen van inkomsten of kapitaal tot hun beschikking hebben.

Bij overtreding kunnen gemeenten fraudeurs een boete opleggen tot maximaal honderd procent van het teveel verkregen bedrag. Iemand die gefraudeerd heeft voor 8000 euro moet dus – maximaal – 16.000 euro aan de gemeente terug te betalen. In ons onderzoek kwam echter naar voren dat de meeste klanten nooit in staat zullen zijn een boete te betalen. Sociaal rechercheurs en consulenten zeggen dat financiële sancties zoals boetes en het stoppen van uitkeringen een ‘verlammend effect’ hebben op de uitkeringsontvanger, waardoor de prikkel om te voldoen aan de regels vooral wordt weggehaald. Deze sancties zetten dus eigenlijk aan tot fraude. Klanten zien zich genoodzaakt om zwart te werken, aangezien de boete met hun uitkering verrekend wordt of ze hebben een dusdanig hoge schuld dat ze niet meer inzien waarom ze nu nog wel zouden opgeven dat ze inmiddels samenwonen.

Klanten dienen veel vaker gezien te worden

Met deze inzet op het bestraffen van uitkeringsfraude laten gemeenten veel mogelijkheden liggen om fraude te voorkomen. Gemeentelijke sociale diensten, het UWV en de SVB zouden veel meer inzicht moeten hebben in de aard van en de motivaties achter uitkeringsfraude. Klanten dienen daarvoor veel vaker gezien te worden door klantmanagers en werkcoaches. Dit heeft een drietal effecten: potentiële fraudeurs worden afgeschrikt als ze regelmatig op gesprek moeten komen. Ten tweede kan fraude worden voorkomen omdat klanten bijtijds worden ingelicht en fraudesignalen (denk aan de wijze van vervoer, het dragen van kleding van bepaalde merken of zichtbare verfspetters op de handen) in een vroeg stadium aan het licht komen. Ten slotte kunnen klanten door vaker en regelmatiger contact met hun werk- of zorgcoaches gemakkelijker ondersteund of geactiveerd worden om werk te zoeken of vrijwilligerswerk te doen. Hiervoor dienen werkpleinen en sociale diensten zich echter veel meer te richten op dienstverlening dan op het opsporen en bestraffen van fraudeurs.

Menno Fenger en William Voorberg zijn beiden werkzaam bij de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Onlangs verscheen hun boek ‘Uitkeringsfraude in Perspectief’, Boom|Lemma Den Haag, 2013. Deze bijdrage van hun hand verscheen eerder op Sociale Vraagstukken.