Studentenhuisvesting kan leiden tot een explosieve groei van de totale uitgaven voor huurtoeslag

ANALYSE - Gisteren publiceerden we een gastbijdrage van S. de Beter over de gevolgen van de financiering van het hoger onderwijs voor de toch al nijpende schaarste op de woningmarkt. In een tweede gastbijdrage gaat hij in op enkele andere knelpunten die samenhangen met de problemen bij de huisvesting van studenten. En hij komt met mogelijke oplossingen.

‘Hoe meer, hoe beter’, dat is het verdienmodel van Nederlandse universiteiten en hogescholen. Dit hebben ze niet zelf gekozen maar was een keuze van de overheid, dus van een parlementaire meerderheid destijds. De Rijksoverheid beloont de onderwijsinstelling voor iedere student die zij naar de eindstreep brengt. Dat is een prikkel om te groeien want de marginale opbrengst is een stuk hoger dan de marginale kosten, dus de kosten die een extra student met zich meebrengt. In het hoger onderwijs zijn deze vrij laag als je eenmaal een onderwijscapaciteit beschikbaar hebt.

Vanuit dit groeimodel bezien is het logisch dat universiteiten en hogescholen zich in toenemende mate op buitenlandse studenten hebben gericht toen duidelijk werd dat de instroom van Nederlandse studenten eerder af dan toe zou nemen. En dat in de prognoses deze ontwikkeling wordt aangedikt, om te rechtvaardigen dat de werving van buitenlandse studenten nog meer prioriteit verdient. Zo lezen we in het recente jaarverslag van de Rijksuniversiteit Groningen dat internationale groei nodig is om de krimp van het aantal Nederlandse studenten op te kunnen vangen. Zij had in 2017 5692 internationale en 24010 Nederlandse ingeschreven studenten. De prognose in het jaarverslag is voor 2022 dat het aantal Nederlandse studenten zal dalen naar 22173 en dat het aantal internationale studenten zal stijgen naar 7525. Als u deze aantallen vergelijkt, zal duidelijk worden dat de geprognosticeerde groei van het aantal buitenlandse studenten exact gelijk is aan de te verwachten daling van het aantal Nederlandse studenten. “De wens is de vader van de gedachte” luidt het spreekwoord, wat blijkbaar ook voor veel prognoses geldt.

Een groei van het aantal buitenlandse studenten betekent automatisch dat de vraag naar studentenhuisvesting evenredig stijgt. Want zij hebben niet de keuze tussen thuis blijven wonen en ‘op kamers gaan’, zoals bij Nederlandse studenten het geval is. Zouden de onderwijsinstellingen verantwoordelijk zijn voor de huisvesting van hun studenten, het zou de groei van het aantal (buitenlandse) studenten behoorlijk temperen. Verstandige bestuurders zullen immers een simpel rekensommetje maken, door de extra opbrengst van (instellings)collegegeld en Rijksbijdrage te verminderen met extra huisvestingskosten. In Nederland hoeven ze deze afweging echter niet te maken, want zij laat de huisvesting over aan studentenhuisvesters, projectontwikkelaars, woningcorporaties en huisjesmelkers. Die maken op hun beurt met zelfstandige wooneenheden handig gebruik van de huurtoeslag, door een relatief hoge huur te vragen die netto nog heel goed betaalbaar is. Samengevat kunnen we dus stellen dat het verdienmodel van universiteiten en hogescholen indirect heeft geleid tot een overspannen woningmarkt en tot toenemend ‘misbruik’ van de huurtoeslag.

Hoewel het volkomen legaal is dat studenten huurtoeslag ontvangen – zoals belastingontwijking ook legaal is – spreek ik om twee redenen van misbruik. De verhuurder schroeft de huurprijs omhoog omdat de huurder de hogere huur kan ‘betalen’ in de vorm van huurtoeslag. En studenten profiteren van de huurtoeslag terwijl ze vrijwillig hebben besloten tijdelijk arm te zijn om (meestal) later behoorlijk te verdienen. Dit in tegenstelling tot de andere ontvangers van huurtoeslag – mensen met een minimale uitkering of een slecht betaalde baan, en zzp-ers/zelfstandigen met een laag inkomen – die in omstandigheden verkeren waar ze niet zelf voor gekozen hebben.

Deze categorie, waar de huurtoeslag oorspronkelijk voor bedoeld is, bevat de meeste slachtoffers van het toenemend ‘misbruik’ door studenten (en door projectontwikkelaars, studentenhuisvesters en huisjesmelkers). Vanwege de populariteit van zelfstandige wooneenheden onder studenten verwacht ik in de nabije toekomst een toenemend beroep op de huurtoeslag, dit in tegenstelling tot de CPB-prognose in het IBO-rapport (p. 11): een daling vanaf 2021, na een groei “tussen 2006-2015 met 3%, en tot 2021 nog met circa 0,9% per jaar.”.

Aangezien studenten veel minder in de sociale woningsector met gereguleerde prijzen terecht kunnen, verwacht ik tevens dat het gemiddelde bedrag aan huurtoeslag behoorlijk omhoog zal gaan. In combinatie met de stijgende aantallen zou dit weleens tot een explosieve groei van de totale uitgaven voor huurtoeslag kunnen leiden. Wat in Nederland vrijwel altijd resulteert in het hanteren van de kaasschaaf, dus minder toeslag voor mensen met – noodgedwongen – een veel te krappe portemonnee.

Stijging WOZ-waarde

Er is bovendien nog een indirect effect. Door de recente stijgingen van de huizenprijzen – nogmaals: mede dankzij de huurtoeslag – is bij huurwoningen de WOZ-waarde fors hoger geworden (in Amsterdam zelfs 17% in 2018 vergeleken met 2017), aldus de Woonbond. Sinds 2015 speelt deze een grote rol in het bepalen van de maximale huurprijs van een sociale huurwoning via het woningwaarderingsstelsel (wws). Hoe hoger de WOZ-waarde, hoe hoger de maximale huurprijs.

Vanaf 1 januari 2019 ontstaat er nog een extra probleem voor ontvangers van huurtoeslag want dan wordt de KAN-bepaling geschrapt. Nu is het nog zo dat het bedrag dat zij zelf aan huur moeten betalen (‘eigen bijdrage’), stijgt met de ontwikkeling van het bijstandsinkomen of met de gemiddelde stijging van de huren. De overheid kiest bij de KAN-bepaling altijd de berekening die ervoor zorgt dat het bedrag zo min mogelijk stijgt. Vanaf volgend jaar wordt alleen naar de tweede indicator gekeken. Tel uit je verlies. Want bij een stijgende WOZ-waarde wordt niet alleen de huurprijs maar ook de ‘eigen bijdrage’ bij de huurtoeslag een stuk hoger.

Een oplossing: basisbeurs in plaats van huurtoeslag voor studenten

Zijn er oplossingen voor de problemen die ik in het voorgaande heb besproken? Onderzoekers van het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB) komen in hun voorstudie met het voorstel om jongeren onder 25 jaar uit te sluiten van huurtoeslag. Hun argumentatie is als volgt. “Het bijzondere van deze groep is dat het voor een belangrijk deel gaat om mensen met goede inkomensperspectieven zoals studenten en scholieren. Ook zijn deze jongeren doorgaans flexibel in het zoeken naar alternatieve woonoplossingen, zoals het samen delen van woningen of het langer thuis wonen.” (p.49). De auteurs constateren terecht dat “vooral jongeren met lage inkomens hierdoor worden getroffen”. Maar de enige oplossing die ze dan kunnen verzinnen: “Het beperken van de maatregel tot nieuwe gevallen kan dit (negatieve inkomenseffecten bij deze jongeren, SdB) voorkomen en kan spoedig tot uitfasering van de oude gevallen leiden.” Alsof er daarna geen jongeren met lage inkomens meer bestaan!

Zoals eerder opgemerkt, er is een fundamenteel verschil tussen (jonge) mensen die huurtoeslag nodig hebben omdat ze noodgedwongen weinig verdienen, en studenten die vrijwillig en tijdelijk weinig inkomen hebben (in de vorm van studielening of ouderbijdrage) en daarna goede inkomensperspectieven hebben. De enige oplossing die recht doet aan dit verschil: alleen bij studenten het recht op huurtoeslag afschaffen, en dit compenseren door een (inkomensafhankelijke) basisbeurs. Dat is goedkoper omdat projectontwikkelaars en huisjesmelkers dan niet langer misbruik kunnen maken. En het is rechtvaardiger wanneer die basisbeurs afhankelijk wordt van het inkomen van de ouders, wat bij huurtoeslag niet het geval is.

Beurzen voor buitenlandse studenten

Mijn voorstel heeft als voordeel dat de besluitvorming over buitenlandse studenten veel principiëler wordt. Als zij evenmin recht hebben op huurtoeslag, is het aan de politiek om hen een andere vorm van financiële ondersteuning te geven. Bijvoorbeeld door veel meer beurzen ter beschikking te stellen aan buitenlandse studenten die geen rijke ouders of andere inkomensbronnen hebben. Of door beurzen alleen beschikbaar te stellen voor belangrijke studies die onvoldoende belangstelling genieten bij Nederlandse jongeren zodat er tekorten op de arbeidsmarkt ontstaan. Een dergelijk beurzenbeleid lijkt mij beter dan de huidige situatie waarin buitenlandse (én Nederlandse) studenten volledig zelf mogen bepalen wat ze gaan studeren. Zit Nederland echt te wachten op nog meer jongens en meisjes die de kunstacademie volgen, of bedrijfskunde, internationale relaties of communicatiewetenschappen gaan studeren? Vooral als ze weten welke kosten daaraan verbonden zijn.

Daarop aansluitend heeft mijn voorstel tevens het voordeel dat veel transparanter wordt welke maatschappelijke kosten zijn gemoeid met de deelname aan het hoger onderwijs, en met de instroom van buitenlandse studenten. Deze omvatten niet alleen de Rijksbijdrage aan de kosten voor de benodigde onderwijscapaciteit, zoals de VSNU gemakshalve stelt. Ook de uitgaven voor huur- en zorgtoeslag waar studenten van profiteren, horen daarbij (en indirect de hogere huren, huizenprijzen en ‘eigen bijdrage’ bij huurtoeslag). Deze kosten komen niet voor rekening van het onderwijsbudget, maar van andere ministeries. In mijn voorstel komen de kosten terecht waar ze thuishoren, namelijk bij het onderwijsministerie. Dat bevordert de politieke besluitvorming over hoeveel geld we als samenleving willen spenderen aan de verschillende onderwijsniveaus, dus bijvoorbeeld het hoger onderwijs versus mbo of basisonderwijs, waar geen of veel minder gebruik wordt gemaakt van huurtoeslag en andere subsidies.

Minder druk op de woningmarkt

Wat betreft de woningmarkt heeft mijn voorstel als gunstig effect dat de druk op de ketel van de oververhitte woningmarkt een stuk minder wordt. Projectontwikkelaars en huisjesmelkers kunnen dan niet langer de huurtoeslag ‘inzetten’ om een hogere huur te vragen aan (buitenlandse) studenten, de sterkst groeiende categorie op de huurdersmarkt. Dit betekent niet dat de gekte op de stedelijke huizenmarkt helemaal verdwijnt – een huizenbubbel is immers een zichzelf versterkende spiraal – maar het kan wel het begin van een kentering zijn. Zoals ook een file kan verdwijnen – of worden voorkomen – als er een fractie minder verkeer op de weg komt.

Rol van de gemeente

Een geheel andere oplossing is dat niet de Rijksoverheid maar de gemeente de huurtoeslag betaalt. Zij geeft immers toestemming voor nieuw- en verbouw die tot meer zelfstandige wooneenheden leidt, en dus tot hogere uitgaven voor huurtoeslag. Dit voorstel past in het streven om taken en verantwoordelijkheden zoveel mogelijk over te hevelen naar het gemeentelijke niveau, zodat diverse overheidsregelingen beter op elkaar en op de plaatselijke omstandigheden kunnen worden afgestemd. Bovendien zorgt deze decentralisatie voor een financiële prikkel aan gemeenten om niet langer voorrang te geven aan de uitbreiding van het aantal zelfstandige wooneenheden, zoals in de gemeente Groningen het geval is. Om misverstanden te vermijden: de voorwaarden voor huurtoeslag blijven landelijk en de toekenning kan nog steeds centraal, bij de Belastingdienst, plaats vinden, de gemeente krijgt alleen de rekening gepresenteerd en kan op basis daarvan haar woonbeleid aanpassen, wat betreft vergunningen voor nieuw- en verbouw.

Harvard als lichtend voorbeeld?

We kunnen de oplossing ook zoeken bij de bron, dus bij de financiering van instellingen voor hoger onderwijs. In de eerste aflevering stelde ik voor om een degressief bekostigingssysteem in te voeren. Dat houdt in dat de Rijksbijdrage per student in het begin relatief hoog is en lager wordt naarmate het aantal studenten stijgt. Daarmee vervalt het financiële fundament onder het huidige groeimodel. Het wordt dan minder aantrekkelijk om de teruggang in het aantal Nederlandse studenten te compenseren met het werven van buitenlandse studenten, met alle nadelen van dien voor de woningmarkt.

Dit lijkt geen oplossing voor de instroom van studenten van buiten Europa, want bij deze groep gaat de financiering via het (hoge) instellingscollegegeld, en niet via de Rijksbijdrage (plus het ‘normale’ collegegeld). Deze groep is echter veel kleiner dan het aantal Europese studenten. Bovendien is de winst die de onderwijsinstellingen met deze groep boeken, grotendeels gebaseerd op het volume van de categorie Europese studenten. Stel dat universiteiten worden verplicht om opleidingen zowel in het Engels als in het Nederlands aan te bieden, dan zorgen de Europese studenten voor de kritische massa die nodig zijn om lage gemiddelde en marginale kosten te realiseren. Anders geformuleerd: als de Engelse opleidingen het alleen van niet-Europese studenten moeten hebben (omdat de extra Europese studenten financieel onaantrekkelijk zouden zijn vanwege de degressieve Rijksbijdrage) zullen ze op deze groep helemaal niet zo veel verdienen, zolang het volume laag blijft.

Een andere oplossing ligt eveneens bij de instellingen voor hoger onderwijs: verplicht hen om ook hun verantwoordelijkheid te nemen op het gebied van huisvesting en studiefinanciering. Mijn voorstel is allereerst een kwestie van moraliteit: wie de lusten wil genieten (in de vorm van geld voor onderwijs) moet tevens de lasten voor zijn rekening nemen (door gepaste huisvesting en studiefinanciering te regelen). Zij is tevens gebaseerd op goede voorbeelden, gezond verstand en economische principes. Het goede voorbeeld geeft o.a. Harvard University. Als je daar studeert, betaal je voor de studie maar ook voor de huisvesting en andere faciliteiten. En armlastige studenten komen in aanmerking voor een studiebeurs.

Het Harvard-model stoelt op enkele nuttige economische en bedrijfskundige principes. Eén daarvan heeft betrekking op complementariteit: afgezien van online-cursussen kun je alleen studeren als je ook huisvesting hebt, plus het geld om beide ‘producten’ en de kosten van levensonderhoud te kunnen betalen. Als student wil je liever een totaalpakket dan ‘boodschappen doen’ op drie verschillende ‘markten’. Zoals je ook een complete auto wilt, en niet alleen de motor zodat je de diverse carrosserie-onderdelen zelf moet kopen.

Een ander economisch principe ontleen ik aan wijlen Ronald Coase die in 1991 de Nobelprijs kreeg voor zijn ‘ontdekking’ van de economische transactiekosten. Toegepast op de situatie van buitenlandse studenten die hier komen studeren, zou hij als volgt redeneren. Bij het verkrijgen van de benodigde woonruimte worden zij geconfronteerd met allerlei transactiekosten, zoals zoekkosten, onderhandelingskosten en het afdwingen van afspraken met de verhuurder. Deze kosten zijn voor de onderwijsinstelling veel lager dan voor de buitenlandse studenten, die immers de plaatselijke huurmarkt niet kennen, niet zo lang kunnen wachten op een aantrekkelijk aanbod van woonruimte, en niet de wegen kennen om hun gelijk te halen als er problemen in de huisvesting ontstaan. Om die reden is het efficiënter dat niet de buitenlandse student maar de onderwijsinstelling verantwoordelijk is voor de huisvesting.

Het is hoog tijd dat we eens in het buitenland gaan kijken hoe ze daar betaalbare huren en toegankelijk onderwijs realiseren. De tijd van zelfgenoegzaamheid dat we het in Nederland zo goed voor elkaar hebben, is nu echt voorbij.

[S. de Beter (pseudoniem) is econoom en schrijft op zijn blog Eco Simpel]