Rotterdamwet: gedragseis voor bewoners?

ACHTERGROND - In september vergadert de Tweede Kamer over de ‘Rotterdamwet’. Daarmee mogen mensen met lagere inkomens geweerd worden uit bepaalde wijken. Maar: ook mensen die eerder voor overlast hebben gezorgd, of zelfs hun kinderen, mogen geweigerd worden voor een woning. Is dat wel verstandig?

De Rotterdamwet (formeel: Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek) biedt gemeenten een pakket van maatregelen om de leefbaarheid en veiligheid in aangewezen aandachtswijken te verbeteren. Momenteel geldt de wet alleen in vijf Rotterdamse wijken, maar andere gemeenten zijn geïnteresseerd. De Rotterdamwet is omstreden vanwege de ‘inkomenseis’, waarmee huishoudens met lage inkomens (vooral uitkeringsgerechtigden) kunnen worden geweerd uit kwetsbare wijken. Daar komt nu mogelijk een nieuw controversieel element bij: een ‘gedragseis’ (mijn term). Dit houdt in dat gemeenten in de aangewezen aandachtswijken potentiële huurders en hun gezinsleden (ook kinderen ouder dan 12 jaar) mogen gaan weigeren op grond van criminele activiteiten of overlastgevend gedrag in het verleden.

Met het SCP-rapport over de krachtwijken (‘geen gunstig effect meetbaar’) in het geheugen, moeten we waken voor de ‘nog harder aanpakken’-reflex. Ten behoeve van een gedegen afweging bespreek ik enkele kanttekeningen bij de gedragseis en betoog ik dat de inkomenseis moet worden heroverwogen.

Het is risicomanagement dat geen problemen oplost

Het gedrag van potentiële huurders en hun gezinsleden kan als de wet wordt aangenomen op twee manieren worden gescreend. De eerste mogelijkheid is via een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG), die wordt verleend of geweigerd op basis van justitiële en politiegegevens en inlichtingen van het OM en reclasseringsinstellingen. Echter, politiegegevens worden pas meegenomen wanneer sprake is van een veroordeling, dus kunnen gemeenten via de VOG niet screenen op crimineel of overlastgevend gedrag waarvoor de woningzoekende niet is veroordeeld. Een tweede mogelijkheid is daarom om onderzoek te doen op basis van politieregisters.

Het gaat om ‘woningzoekenden, met criminele of overlastgevende antecedenten, waarvan een gegrond vermoeden bestaat dat ze in de buurt opnieuw dit gedrag zullen ontplooien’. Wanneer bestaat een ‘gegrond vermoeden’? Wat zegt gedrag in het verleden over de toekomst? Het zegt wel iets, maar risicoprofilering en –taxatie zijn verre van waterdicht. Voor veelplegers en first offenders kan risicotaxatie zelfs niets zeggen over toekomstig delictgedrag (WODC, 2009) en we weten dat criminaliteit bij de meeste jongeren vanzelf weer voorbij gaat. Tegenover het ten onrechte weren van mensen staat dat de maatregel ook mensen toelaat die toch criminele of overlastgevende activiteiten ontplooien. Bovendien moeten de terecht uitgesloten woningzoekenden toch ergens wonen, waarmee de totale criminaliteit gelijk blijft. Kenmerkend voor risicomanagement – wat dit is – is dat het geen problemen oplost maar verplaatst.

Straffen na de straf?

Meer fundamenteel kunnen we de vraag stellen of het gerechtvaardigd is om mensen die in het verleden zijn veroordeeld daarop te blijven aanspreken. In relatie tot de VOG voor werkzoekenden bestaat hierover discussie (PROCES, 2012). Ook al is het doel niet om te straffen, de consequenties zijn toch een soort ‘straf na de straf’. In die zin is een gedragseis strijdig met onze rechtsbeginselen en is terughoudendheid geboden, vooral wat betreft de terugkijktermijn en relevante delicten (moeten we iemand die vier jaar geleden is veroordeeld voor diefstal een woning weigeren?). Speciale aandacht verdient het voorstel minderjarige gezinsleden bij de screening te betrekken. Zoals gezegd, is delinquentie bij jongeren vaak van voorbijgaande aard. Met het oog op resocialisatie is het vooral voor hen belangrijk dat zij met een schone lei verder kunnen. Nu kunnen zij ook resocialiseren in een andere wijk, maar wat doet het met een jongere als het hele gezin door ‘hun schuld’ wordt geweerd uit een wijk?

Daarnaast gaat het te ver om woningzoekenden te screenen en te weigeren op basis van politiegegevens, dus zonder veroordeling of afdoening. Hier kan geen sprake zijn van een ‘gegrond vermoeden’. Immers, een aangifte tegen of een melding over iemand zegt niet dat deze persoon daadwerkelijk ergens schuldig aan is. Iedereen die het tv-programma De Rijdende Rechter weleens kijkt, weet dat er bij burenruzies vaak niet gemakkelijk één schuldige is aan te wijzen. Screenen op grond van ‘vage vermoedens’, en overigens ook herroepelijke veroordelingen, leidt tot rechtsonzekerheid.

Praktische bezwaren tegen het wetsvoorstel

Naast principiële bezwaren zijn er ook praktische kanttekeningen. Voor de VOG voor werkzoekenden geldt dat er een relatie moet zijn tussen delict en werk. In het wetsvoorstel voor de gedragseis is een vergelijkbaar criterium opgenomen: ‘het moet gaan om antecedenten die van invloed kunnen zijn op de woon- en leefomgeving zoals overlast, (jeugd)criminaliteit en drugsdelicten met een uitstraling naar de buurt’. In de huidige VOG-praktijk wordt de delict-werkrelatie nogal ruim gedefinieerd en beoordeeld door personen die niet deskundig zijn op het gebied van risicotaxatie. Zal dat anders gaan bij de procedure voor huurders? Hoe en door wie wordt vastgesteld of het delict ‘uitstraalt naar de buurt’? Een veroordeling voor bezit van een kleine hoeveelheid drugs, bijvoorbeeld, zou een huurder niet bij voorbaat moeten uitsluiten, als er geen relatie is met de buurtveiligheid.

Juist omdat het een ingrijpende beslissing betreft, moeten de criteria voor weigering precies worden vastgesteld en elke weigering goed worden gemotiveerd. Het is ook aan te bevelen dat de beslissingen worden gemonitord, om zo een goed beeld te krijgen van de zaken waarop weigering volgt. Dit zijn ook de aanbevelingen van de Human Rights Watch (2004) ten aanzien van het ‘one strike’-beleid in de VS waarbij huurders hun recht op een sociale huurwoning verliezen als zij in aanraking komen met politie of justitie. Ook de praktijk van de Anti-Social Behaviour Orders in Engeland laat zien dat te brede criteria leiden tot willekeur en disproportionele consequenties.

Inkomenseis onnodig

Praktische problemen met de uitvoering kunnen worden verholpen, maar principiële bezwaren kunnen slechts opzij worden geschoven. Dat is een afweging die de Tweede Kamer moet maken. In het geval de Tweede Kamer de gedragseis wil invoeren, zou ze ten minste de inkomenseis moeten heroverwegen. Een gedragseis maakt de inkomenseis onnodig: doel is immers het verbeteren van de veiligheid door middel van selectieve woningtoewijzing. Een bezwaar tegen de inkomenseis is dat een laag inkomen als indicator voor probleemgedrag wordt gezien. Wil men dan toch aan risicoprofilering doen, dan is het beter dat te doen op basis van individuele indicatoren (mits zorgvuldig!) zoals gedrag, dan sociaal-demografische kenmerken zoals inkomen.

Hecht men toch aan de inkomenseis, dan kan voor elke wijk waar de inkomenseis geldt een meer welvarende wijk worden aangewezen waar woningen worden gereserveerd voor de laagste inkomensgroepen (dit laatste naar voorbeeld van de gemeente Nijmegen). Daarmee wordt duidelijk afstand genomen van het stigmatiserende aspect van de inkomenseis, omdat de overheid daarmee laat zien dat ze ook ruimte wil reserveren voor de minder kapitaalkrachtige inwoners. Tegelijkertijd wordt zo ook écht werk gemaakt van een meer ‘gebalanceerde’ sociale samenstelling in buurten en steden.

Volgens voorstanders is een inkomenseis effectief. Dat is echter wel een erg rooskleurige lezing van de laatste evaluatie van zes jaar inkomenseis in Rotterdam (COS, 2012): de veiligheid in de vijf wijken is niet eenduidig verbeterd en het is onduidelijk of eventuele veranderingen aan de maatregel kunnen worden toegeschreven. Enig positief effect op de leefbaarheid lijkt vooral het gevolg te zijn van toegenomen controle op leegstand, overbewoning, huisjesmelkers en illegale praktijken.

Tot slot, een alternatief voor risicoprofilering op grond van inkomen en/of strafblad is om problemen direct aan te pakken en de 1,5 miljoen euro die alleen al de inkomenseis de gemeente jaarlijks kost te investeren in meer controle en handhaving gebaseerd op politiewerk en meldingen van burgers.

Dr. Gwen van Eijk is universitair docent en onderzoeker aan het Instituut voor Strafrecht en Criminologie, Universiteit Leiden. Zij volgt de Rotterdamwet sinds haar afstudeerscriptie (2006) over deze wet en houdt zich meer algemeen bezig met stedelijk beleid op gebied van veiligheid en leefbaarheid in buurten.

Dit artikel verscheen eerder op Sociale Vraagstukken.

Referenties

COS (2012) Evaluatie Huisvestingsvergunning Rotterdam, juli 2009 – juli 2011. Gemeente Rotterdam: Centrum voor Onderzoek en Statistiek.

HRW (2004) No Second Chance. New York: Human Rights Watch.

PROCES (2012) Themanummer over de Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG),PROCES, 91 (2).

SCP (2013) Werk aan de wijk. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

WODC (2009) De predictieve validiteit van de Recidive Inschattingsschalen (RISc) . Den Haag: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum.