Politie niet klaar voor kentekenherkenning

ANALYSE - Als het aan minister Opstelten ligt, kan de politie binnenkort op grote schaal kentekenherkenning in gaan zetten. Een wet die dat mogelijk maakt, wordt momenteel door het parlement geloodst. Maar de technische uitvoering laat nog wel even op zich wachten.

Stel: je rijdt met je auto van het Museumplein in Amsterdam naar de Kop van Zuid in Rotterdam, als het verkeer meewerkt een rit van een uur. In dat uur wordt het kenteken van je auto zeker twintig keer gelezen en geregistreerd door een ‘slimme’ ANPR-camera. ANPR staat voor Automated Number Plate Recognition, oftewel kentekenherkenning. Mogelijk wordt je straks negentig keer gescand, want de politie wil het arsenaal ANPR-camera’s flink uitbreiden.

De laatste vijf jaar is in relatieve stilte een netwerk van ruim 1600 ANPR-camera’s langs de Nederlandse wegen opgehangen: de meeste in het kader van ‘verkeersmanagement’ en een paar honderd voor de politie en Marechaussee. De politietop en het ministerie van Veiligheid en Justitie hebben grote ambities. De opsporing van misdrijven is enorm gebaat als bekend is waar verdachte auto’s zich bevinden en bevonden. Sterker nog, op termijn kan de politie zelfs met profielen gaan werken die voorspellen welke auto’s verdacht zijn.

Belangrijk is dan wel dat informatie over verdachte voertuigen tussen korpsen wordt gedeeld en dat de registraties door ANPR-camera’s worden bewaard. Voor het delen is in 2008 een landelijk bureau ANPR ingevoerd dat als een centrale ‘backoffice’ fungeert. Voor het bewaren van de registraties wordt thans een wet door het parlement geloodst. Daarmee kunnen alle gescande kentekens van verdachte en onverdachte voertuigen vier weken worden bewaard.

Uit een analyse van tientallen rapporten, evaluaties, nieuwsberichten, enkele niet-openbaar gemaakte stukken en off the record gesprekken met ambtenaren doemt echter het beeld op van een politieorganisatie die helemaal niet klaar is om ANPR op grote schaal toe te passen. Of ANPR ooit effectief voor opsporing van misdrijven wordt gebruikt, is zeer onzeker. Het zal vooral een systeem worden voor het innen van openstaande boetes .

Een korte geschiedenis van ANPR

Het idee achter ANPR is vrij eenvoudig. In principe lenen vrijwel alle moderne camera’s zich ervoor. Software herkent kentekens op de beelden en vergelijkt die razendsnel met de zogenoemde  referentielijsten die de politie heeft gemaakt,. Hierop staan bijvoorbeeld kentekens van gestolen voertuigen, auto’s waarvan de eigenaar een boete heeft openstaan, of waar anderszins iets mee aan de hand is. Als het gescande kenteken op de lijst staat is sprake van een hit. Wanneer dat niet het geval is, spreekt de politie van een no-hit.

In de loop van het vorige decennium zijn steeds meer politiekorpsen ANPR gaan gebruiken. Hierdoor ontstond een wildgroei aan systemen en referentielijsten. In 2008 is daarom een landelijke werkgroep opgericht die met drie miljoen euro op zak orde in de chaos moest brengen. Alle korpsen moeten met dezelfde standaarden en met elkaars referentielijsten gaan werken.

Tot 2010 werden zowel hits als no-hits bewaard. Het College Bescherming Persoonsgegevens besloot dat het bewaren van no-hits wettelijk niet was toegestaan: de politie mag alleen onder strikte voorwaarden persoonsgegevens bewaren. Minister van Justitie Ivo Opstelten (VVD) kondigde meteen aan dat de wet zou worden aangepast zodat alle kentekens, hits en no-hits, vier weken lang bewaard mogen worden. Deze wet is een zegen, in die zin, dat de opbrengsten van ANPR nu eindelijk eens goed zijn onderzocht door het WODC: het wetenschappelijke bureau van het ministerie van Veiligheid en Justitie.

Kinderzitjes

Onderzoekers  stonden op 21 juli 2011 mee te turven bij een ANPR-controle bij Rotterdam. 127 auto’s gaven een hit en werden aan de kant gehaald. Er is door de politie niet bijgehouden of de hit terecht was, maar eenmaal aan de kant, werd iedere auto van bumper tot bumper gecontroleerd. De opbrengst: zes keer onverzekerd rijden, vijf keer  geen kinderzitje, vier keer rijden zonder rijbewijs, het niet tonen van rijbewijs en een APK-overtreding, drie maal een technisch gebrek, twee keer niet tonen kentekenbewijs, en rijden door rood licht, niet handsfree bellen,  foutief kentekenplaat (zelf getekend), geen gordel,  en één keer een proces verbaal voor ontzegging van de rijbevoegdheid. In totaal werd in deze actie 4.349,59 euro aan boetes geïnd.

Voor huis-tuin-en-keuken-overtredingen lijkt ANPR een efficiënt middel. Naast de politie leveren ook andere instanties, zoals de Belastingdienst, referentielijsten aan. Hierdoor worden soms per actie voor tonnen aan openstaande boetes geïnd. Deze succesverhalen verschijnen geregeld in de media.

Vermoorde groenteboer

Voor het grotere werk, de opsporing, lijkt ANPR op het eerste gezicht een grote verrijking. In 2003 werd bijvoorbeeld een vermoorde groenteboer uit Utrecht langs de A12 bij Woerden gevonden. Er was net Trajectcontrole in bedrijf en de recherche maakte dankbaar gebruik van de passagegegevens. In hoeverre deze ANPR-gegevens de zaak hebben opengebroken, is niet duidelijk.

Ook zijn ANPR-camera’s succesvol ingezet in de aanpak van drugsrunners tussen Rotterdam en Maastricht. Staatssecretaris Fred Teeven stelt dit project als voorbeeld van de hypermoderne mogelijkheden om met ANPR-gegevens te kunnen profileren. In de praktijk was het niet zo flitsend. Auto’s werden bij Rotterdam en bij Maastricht gescand. Als dezelfde auto met een pauze van een paar uur opdook, werden ze uit de verkeersstroom gehaald en gecontroleerd.

Voor het onderzoek van het ministerie zijn  alle zaken waarin ANPR mogelijk een rol speelde onder de loep genomen. ANPR lijkt nuttig te zijn voor het genereren van hints – kleine spoortjes waarmee het rechercheonderzoek is geholpen. Maar keiharde doorbraken hebben de onderzoekers niet gevonden. ‘Momenteel is [de] meerwaarde voor de opsporing (…) zeer beperkt. Dezelfde paar succesverhalen komen telkens terug, maar concrete resultaten (“harde cijfers”) hebben we niet kunnen vinden. Dat komt enerzijds doordat ANPR bijna nooit het ultieme stukje bewijsmateriaal oplevert en dus onzichtbaar is in dossiers en jurisprudentie. Anderzijds komt het doordat de opbrengsten verdeeld – en daardoor verdund – worden over diverse mensen en teams binnen en buiten de politie wat het meten van concrete opbrengsten vrijwel onmogelijk maakt.’

De onderzoekers concluderen dan ook dat ANPR door de politie vooral gebruikt wordt voor het ‘plukken van laaghangend fruit’.

Engeland

De ervaringen in Engeland sluiten bij deze analyse aan. Daar is al sprake van een enorm landelijk netwerk van ANPR-camera’s die dagelijks miljoenen kentekens vastleggen. Die kentekens worden vijf jaar bewaard. ANPR wordt er zeer succesvol gebruikt om boetes te innen en gestolen voertuigen terug te vinden, maar de landelijke politieleiding geeft aan dat de waarde voor opsporing minimaal is.

Hoe kan het dat de beloftes van ANPR niet waargemaakt worden?

Een deel van de problemen is technisch van aard, maar het grootste deel van de mankementen komen voort uit een gebrekkige organisatievoering.

In september 2011 kondigde de Amsterdamse burgemeester Eberhard van der Laan (PvdA) aan dat er spoedig, binnen enkele maanden, een digitale slotgracht rondom de hoofdstad zou liggen. Rondom alle invalswegen hangen ANPR-camera’s voor milieutoezicht die bepaalden typen vrachtwagens controleren. De politie kreeg toestemming om die camera’s aan te sluiten op zijn eigen netwerk. Bijna twee jaar later is die koppeling nog steeds niet tot stand gekomen vanwege technische problemen.

Een toekomstverkenning voor beeldtechnologie constateerde al in 2010 dat er een groot tekort is aan technische standaarden. Iedere videoleverancier heeft zijn eigen standaard, maar geen ervan is groot genoeg om de markt te domineren en zo een standaard op te leggen. In de praktijk kunnen systemen daarom vaak niet met elkaar praten. Dat staat verdere integratie en ontwikkeling behoorlijk in de weg.

Wensen

Daarnaast zijn wensen dikwijls niet compatibel met de technische realiteit. Er wordt al jaren gesproken over het gebruik van de ruim 2000 camera’s van Rijkswaterstaat voor ANPR. Op zich kan dat. Als je duidelijke beelden hebt, kun je er software aan koppelen en een gewone camera laten fungeren als een ANPR-camera. Het luistert echter erg nauw hoe een camera is gepositioneerd. Je kunt bijvoorbeeld niet zomaar zwenkcamera’s die van een afstand beweegbaar zijn (waarvan Rijkswaterstaat er veel heeft) inzetten voor kentekenherkenning.

Als je al goede beelden hebt, dan moeten die wel ergens worden verzameld. De bovenregionale recherche Noord- en Oost-Nederland kreeg twee jaar geleden 104 ANPR-camera’s tot zijn beschikking die op diverse strategische plekken in de regio werden gemonteerd. De camera’s werken. De data worden gegenereerd. Alleen zijn enkele tientallen camera’s nog niet aangesloten. Dat geldt ook voor een aantal andere cameraprojecten: alles doet het, maar de data gaan nergens naartoe.

Als alles wel goed functioneert, dan nog ontstaan er grote organisatorische tekortkomingen.  Een prangend voorbeeld is Rotterdam. In die regio hangen tientallen ANPR-camera’s die gemiddeld zeven keer per minuut een hit genereren. Zeven keer per minuut, 24 uur per dag, zeven dagen per week wordt er dus een auto gesignaleerd waar mogelijk iets mis mee is. Het korps heeft niet de capaciteit om op al deze hits te reageren.

Het gebrek aan mankracht is ook voelbaar bij de ontwikkeling van het landelijke ANPR-netwerk. De al eerder genoemde landelijke werkgroep ANPR is inmiddels opgegaan in de eenheid Sensing van de nationale politie. Er zijn echter niet genoeg middelen om de ICT verder te ontwikkelen. De politie kampt al jaren met grote ICT-problemen. Een onlangs ambitieus ingezette inhaalslag is alweer vastgelopen. De politie moet keuzes maken welke ICT-problemen er worden aangepakt en welke voorlopig op de plank blijven liggen. Daartoe is een A- en B-lijst opgesteld. De A-lijst is voor urgente zaken. De B-lijst voor ‘nu niet’. ANPR is op de B-lijst terechtgekomen. De technische uitvoering laat nog wel even op zich wachten.

Tot slot staat of valt een goede opsporing bij de kwaliteit van de referentielijsten. Ieder korps heeft zijn eigen lijsten en gaat er anders mee om. Rotterdam-Rijnmond heeft er tientallen, terwijl de noordelijke provincies er maar een paar hebben. Daarnaast is het niet altijd duidelijk of de lijsten actueel zijn, waardoor het risico bestaat dat mensen onterecht aan de kant van de weg gezet worden.

Drie scenario’s

Nu de bewaartermijnen waarschijnlijk worden verruimd (de wet moet nog door de Eerste Kamer), lijken er drie scenario’s mogelijk.

De minst waarschijnlijke is dat ANPR doodbloedt en dat de camera’s bij gebrek aan resultaten worden weggehaald. Het systeem verdient zichzelf wel terug doordat er zoveel extra boetes worden geïnd.

Het tweede scenario is dat Nederland Engeland volgt en ANPR onderbrengt in een eigen wettelijk regime, een landelijke backoffice installeert en de toegang tot de data strak reguleert. De nieuwe wet voorziet hier niet in en dit scenario lijkt door de ICT-achterstand bij de politie op korte termijn niet haalbaar.

Het meest waarschijnlijk is dat de korpsen doorgaan op de huidige weg en het wiel maar zelf moeten uitvinden. Maar of dat nu zo’n slim cameratoezicht is.