Onvolmaakte Grondwet

Een gastbijdrage van Bert van den Braak van het Montesquieu Instituut, alwaar het stuk ook te lezen is.

Het is waar dat onze Grondwet niet de betekenis heeft die zij verdient, zoals J.Th.J. van den Berg onlangs stelde. Daarvoor zijn uiteraard wel enkele redenen aan te wijzen. Het is bepaald niet zo dat de Grondwet dé spelregels bevat voor ons staatkundig bestel. Over de verhouding tussen parlement en kabinet wordt niets gemeld, de positie en betekenis van politieke partijen komt in de Grondwet niet aan de orde en over hoe een kabinet moet worden samengesteld is niets te vinden. Belangrijke fundamentele burger- en mensenrechten worden evenzeer gewaarborgd door internationale verdragen.

De Grondwet regelt wel erg goed hoe onze koning eventueel tijdelijk kan worden vervangen en moet worden opgevolgd en ook hoe een regent moet worden benoemd. Verder waarborgt de Grondwet bijvoorbeeld dat niet lichtzinnig kan worden besloten ons toch al kleine parlement nog kleiner te maken. Maar daarvan zal de gemiddelde burger niet echt wakker liggen.

Politici waren als de Grondwet ‘in de weg’ zat bovendien erg creatief bij het bedenken van noodoplossingen (en het is waar: die vrijheid hebben ze in ruime mate). In 1994 vond de Eerste Kamer dat haar ontbinding na afhandeling van de eerste lezing van de Grondwet nogal onhandig was. En dus werd een praktijk van honderdvijftig jaar en een advies van de Raad van State uit 1986 ter zijde geschoven en de ontbinding doodleuk een jaar uitgesteld. De wijze waarop de nieuwe Antilliaanse ‘landsdelen’ (de BES-gemeenten) een rol moeten gaan spelen bij de Eerste Kamerverkiezing is wel geregeld in de Kieswet, maar nog niet in de Grondwet (de Kieswet draagt nu Grondwetsherziening op!).

Het referendum in 2005 was zelfs strijdig met onze Grondwet. Nederland heeft immers een representatieve en geen directe democratie en voorstellen om een (correctief) referendum in te voeren, werden tot nu toe afgewezen. Toch werd in 2005 – met instemming van de Raad van State – een referendum gehouden. Dat werd toen voor de vorm ‘raadgevend’ genoemd, hoewel de Staatscommissie-Cals/Donner al concludeerde dat ook ‘raadgevende’ referenda de facto beslissend zijn, omdat politici moeilijk de uitkomst naast zich kunnen neerleggen.

Tot de creatieve oplossingen behoort ook de wijze waarop is omgegaan met de procedure voor Grondwetsherziening. Formeel moeten de kiezers zich over veranderingen kunnen uitspreken. Die uitspraak zou, denk je dan, ook direct gevolgen moeten hebben voor de tweede lezing (de kiezersuitspraak zou moeten worden gerespecteerd). Maar de in 2002 gekozen Tweede Kamer werd nog vóór zij de tweede lezing had behandeld –  en daar had zij liefst zeven maanden voor gehad –  al weer ontbonden. En omdat de kiezersuitspraak in 2002 er toch niet bleek toe te doen, mocht in 2003 weer een geheel andere Tweede Kamer worden gekozen. Hoe kiezers zich moeten uitspreken is overigens onduidelijk. Of kan iemand vertellen of we nu vóór of tegen het voorstel voor constitutionele toetsing van Femke Halsema zijn?

Aan de grootsheid van het werk van Thorbecke in 1848 hoeft weinig afgedaan te worden, maar diens voorstellen voor de herzieningsprocedure waren achteraf gezien toch niet zo werkbaar. Nu wilden de liberalen in 1848 vooral voorkomen dat hun ‘bouwwerk’ korte tijd later weer zou worden afgebroken. Thorbecke c.s. stelden daarom een zware procedure voor. Na de eerste lezing moesten de Kamers worden ontbonden, vervolgens zou een Grondwetgevende vergadering worden gekozen, die met twee derde meerderheid zou beslissen, en na afhandeling van de tweede lezing volgden nieuwe verkiezingen. Het werd iets minder omslachtig, maar de procedure is nog steeds zwaar. De aparte Grondwetkamer verdween, maar de ontbinding en verkiezingen (althans van de Tweede Kamer) bleven.

In een democratie met politieke partijen en met verkiezingen waarbij kabinetsvorming centraal staat, werkt het nemen van een beslissing over een specifieke grondwetswijziging via verkiezingen echter niet. Als bij iedere Grondwetsherziening, hoe relatief onbetekenend ook (bijvoorbeeld over het verlenen van kiesrecht aan wilsonbekwamen in 2006), de Kamer moet worden ontbonden, dan wordt de staatkundige continuïteit wel erg op de proef gesteld.

En zelfs als alleen belangrijke wijzigingen (bijvoorbeeld afschaffing van de Eerste Kamer) na Kamerontbinding aan de kiezers worden voorgelegd, dan nog zijn grote vraagtekens te zetten bij de werkbaarheid. Zouden de verkiezingen dan echt alleen gaan over de vraag of de Eerste Kamer moet worden afgeschaft? En wat als PvdA, PVV, D66, GroenLinks, SP en PvdD dan een meerderheid halen: moeten zij dan een kabinet vormen en het voorstel in tweede lezing verdedigen? Ook de rol van de Eerste Kamer, die zich daarna – mocht het voorstel een tweederde meerderheid halen in de Tweede Kamer –  nog eens moet uitspreken, is een probleem. Moet zij de kiezersuitspraak respecteren?

Er moet daarover nog maar eens worden nagedacht, want zoals we nu net doen of de kiezers enige rol spelen bij een Grondwetsherziening is een farce. En ook dat komt het prestige van de Grondwet niet ten goede.