Oekraïne: beslist de economie?

OPINIE - De media-aandacht voor Oekraïne is gericht op het gewapend conflict in het oosten van het land. Maar op de achtergrond speelt een economische crisis, door de oorlog verscherpt, die wel eens beslissend zou kunnen zijn voor de toekomst van Oekraïne. Economische dwang zou daarom tot een schikking tussen Oekraïne en Rusland kunnen leiden, meent Hans van Zon.

Nog voor de EuroMaidan revolutie van begin 2014 stond Oekraïne aan de rand van het bankroet. Dat was niet uitsluitend te wijten aan het bijzonder corrupte bewind van president Janoekovitsj. De elite van Oekraïne als geheel heeft gefaald sinds het land eind 1991 onafhankelijk werd.

Was het welvaartspeil in Oekraïne in 1991 op ongeveer gelijk niveau als dat van Polen en Rusland, nu zijn beide buurlanden ongeveer twee en een half keer zo rijk, gerekend in bruto nationaal product per hoofd van de bevolking. Oekraïne heeft sinds 1991 vrijwel geen economische vooruitgang geboekt. Nu is het gemiddelde maandloon 213 dollar (officieel geregisteerde verdiensten, wisselkoers 16 hryvna voor een dollar) terwijl de prijzen van eerste levensbehoeften, zoals voedsel, niet veel lager zijn dan in Nederland.

Gelukkig betalen Oekraïners heel weinig voor energie. Maar hier ligt nu juist een probleem. Volgens het IMF subsidieert de regering energieverbruik tot een bedrag van 7% van het Bruto Nationaal Product. Ondanks die subsidies kan het staatsgasbedrijf de Russische gasrekening niet betalen. Dat in december de uitstaande schulden alsnog betaald zijn, zodat na een half jaar onderbreking Rusland de gasleveranties weer kon hervatten, is te danken aan druk van de EU die Oekraïne tot een nieuw gasakkoord dwong alsook door het feit dat de EU en IMF de Oekraïense gasschulden betalen.

Dit ging schoorvoetend. Pas nadat Angela Merkel dreigde de leveranties van gas vanuit Centraal Europa te blokkeren ging de Oekraïense regering overstag.

Sinds Oekraïne, na een lange onderbreking, nieuwe IMF-leningen kreeg, verlangde de IMF onder andere een hervorming van de energiesector en afschaffing van energiesubsidies. Dat zou een eind kunnen maken aan het feit dat Oekraïne het meest energieintensieve land ter wereld is. Het is bijvoorbeeld absurd dat het overgrote deel van de bevolking energie betaalt op basis van het aantal bewoonde vierkante meters, dat de meeste huizen geen individuele energiemeters hebben en dat bezuiniging op energieverbruik ontmoedigd wordt.

Eerdere IMF-programma’s waren onderbroken omdat gestelde voorwaarden niet werden vervuld. Nu zijn in 2014 de energietarieven met 50% verhoogd, maar door de devaluatie van de hryvna is de kostendekking eind 2014 (vierde kwartaal) hetzelfde als in 2013 (ca. 23,5%).

Op het eerste gezicht lijkt het logisch dat de energietarieven kostendekkend moeten zijn. Maar de meeste Oekraïners kunnen zich kostendekkende tarieven, door de nieuwe regering aangekondigd voor 2017, niet permitteren. De regering zegt weliswaar dat de armen compensatie krijgen, maar de regering moet het begrotingstekort (12%, inclusief de tekorten van het gasbedrijf Naftogaz) terugdringen.

Al kort na zijn aantreden, maart 2014, zei premier Jatsenjoek, dat de noodzakelijke hervormingsmaatregelen zijn regering uiterst impopulair zouden maken. Ook de erg lage pensioenen, die evengoed 17% van het Bruto Nationale Product uitmaken, worden aangepakt door deze de komende jaren niet te indexeren (20% inflatie in 2014). Moeten vooral de armen de rekening betalen?

Er zijn door de post-Maidanregering maatregelen genomen die contraproductief waren, zoals een scherpe verhoging, tot 55%, van belastingen voor gasproducenten. Dit had tot gevolg dat de gasproductie in Oekraïne in 2014 scherp daalde (25% van de consumptie wordt gedekt door eigen productie). Dit in een situatie waarin er niet voldoende gas is om de huizen te verwarmen.

Zelfs in het goed bevoorrade Kiev wordt er niet warmer dan 16 graden gestookt, is de hele zomer de warmwatervoorziening uitgevallen en is er dagelijks enkele uren uitval van elektriciteit. Heel wat steden zitten nu zonder communale verwarming.

Oekraïne is feitelijk bankroet. De Financial Times gaat er vanuit dat Oekraïne dringend een extra hulppakket nodig heeft van 15 miljard dollar, bovenop het pakket van 17 miljard dollar dat april jongstleden al afgesproken was. Al dat geld gaat niet naar investeringen in Oekraïne of naar hulp aan de verarmde bevolking, maar wordt grotendeels benut om buitenlandse schuldeisers (inclusief Gazprom) te betalen.

De rest wordt door de Oekraïense Centrale Bank gebruikt om de sterk gedevalueerde munt op een te hoog peil te houden om zo de banken te steunen. Ook kregen Oekraïense banken kapitaalsinjecties. Veel geld ging bijvoorbeeld naar de bank van oligarch Kolomoiski die de provincie Dnepropetrovsk leidt.

Volgens een recente stresstest zijn echter maar vijf van de vijftien grootste banken gezond, en twee van die vijf hebben Russische eigenaren. Volgens het International Institute for Finance is minimaal vijf miljard dollar nodig om de banken te rekapitaliseren.

Tot dusverre zijn het IMF en de EU ontevreden over de Oekraïense hervorminginspanningen, alhoewel de begin december gevormde regering wel de juiste geluiden maakte. Verder verbieden IMF-regels een land leningen te geven als duidelijk is dat deze nooit kunnen worden terugbetaald (alleen voor Griekenland was hiervoor een uitzondering gemaakt vanwege infectiegevaar voor de eurozone). De EU, de VS en het IMF staan dus voor een dilemma.

Het Westen heeft de Maidanrevolutie aangemoedigd en intussen is een associatie-akkoord met de EU getekend. Ook wil de Oekraïense regering lid worden van de NAVO. Maar is het Westen bereid de rekening te betalen? Het tien miljoen inwoners tellende Griekenland heeft 240 miljard euro aan leningen gekregen en er is niet beter op geworden. West Duitsland heeft 1,5 triljoen euro in Oost Duitsland gestoken en nog steeds is daar de productiviteit een stuk lager. Hoeveel moet dan het veel armere en grotere en veel corrupter Oekraïne gaan kosten?

Het is duidelijk dat Oekraïne alleen gered kan worden als hervormingswil aanwezig is. En daar is tot nu toe weinig blijk van gegeven. Als excuus kan worden aangevoerd dat Oekraïne in een oorlog verzeild is geraakt die de economie zwaar heeft getroffen. Maar waarom worden wetten aangenomen die duidelijk in strijd zijn met afspraken met het IMF en de EU, zoals de wet die de luchtvaartmaatschappij van oligarch en gouverneur Kolomoiski een monopolie zou geven (intussen weer ingetrokken)?

Waarom hebben de Maidanpartijen laten betalen voor parlementszetels? Het corrupte justitiële apparaat maakt nog steeds vormen van corporate raiding mogelijk die van eigendomsrechten een lachertje maken. Het probleem is onder andere dat het overheidsapparaat tot op het hoogste niveau bevolkt is door uiterst corrupte ambtenaren die volgens de huidige regels moeilijk kunnen worden ontslagen.

Het is ook duidelijk dat een blijvend conflictueuze relatie met Rusland voor Oekraïne economisch fataal zou kunnen zijn. Een derde van de buitenlandse handel is met Rusland en 43% van de meer dan 5 miljoen Oekraïners die in het buitenland werken, werkt in Rusland, niet meegerekend de meer dan één miljoen vluchtelingen uit Oekraïne die daar verblijven.

Er is zo snel geen alternatief voor Russische energieleveranties en Oekraïne kan haar industriële producten, die ze nu naar Rusland exporteert, moeilijk in het Westen kwijt. Oekraïne dreigt op termijn ook de opbrengsten van de doorvoer van Russisch gas naar Europa kwijt te raken omdat Rusland nu alles doet om doorvoer door Oekraïne te vermijden.

Nadat de EU voor Rusland onmogelijke eisen stelde aan de South Stream stelde (toegang voor andere gasleveranciers), besloot president Poetin met Turkije in zee te gaan en gas via Turkije aan Zuid Europa te gaan leveren. Dit besluit was erg kostbaar voor een aantal Balkanlanden die al veel in South Stream hadden geïnvesteerd.

In principe kan Rusland eind december Oekraïne in een feitelijk bankroet storten als Rusland de directe terugbetaling eist van een lening van drie miljard dollar die eind 2013 is verleend. Een van de voorwaarden was dat als de publieke schuld van Oekraïne boven de 60% zou komen (is nu 75%), de lening na een jaar moet worden afgelost. Inmiddels heeft Rusland aangegeven die lening niet onmiddellijk terug te willen.

Ook Rusland ervaart toenemende economische druk. Niet alleen vanwege de westerse sancties en de gekelderde olieprijs. Het is maar de vraag, toen Rusland de Krim annexeerde, of Poetin c.s. zich realiseerden dat de Krim zonder watervoorziening vanuit het Oekraïense vasteland een woestenij is, dat ook de energievoorziening van de Krim via Oekraïne gaat en dat een brug over de straat van Kertsj en pijpleidingen onder die straat op zijn minst drie tot vier jaar vergen.

Voor Rusland heeft Donbass, anders dan de Krim, weinig strategisch belang en Rusland is niet erg geïnteresseerd in de producten die Donbass kan leveren (voornamelijk staal en kolen die Rusland in overvloed produceert). Maar Donbass nam 16% van de Oekraïense exporten voor haar rekening en 85% van de Oekraïense kolen werd daar geproduceerd. Veel Oekraïense energiebedrijven hebben nauwelijks kolenvoorraden en de energieverzorging aan de bevolking wordt bedreigd.

Vanuit economisch perspectief is Rusland geïnteresseerd in een vergelijk met Oekraïne dat de bevoorrading van de Krim zou regelen waarbij Donbass weer in de Oekraïense economie kan worden geïntegreerd, met eventueel een grote mate van autonomie. Dat zal de Oekraïense nationalisten niet tevreden stellen, maar is waarschijnlijk momenteel het minst slechte scenario, als tenminste de economische relaties met Rusland hierdoor weer genormaliseerd worden.