Moet het VN Vluchtelingenverdrag worden aangepast?

ANALYSE - Is het verdrag achterhaald, is amendering geboden? Marjoleine Zieck, hoogleraar International Refugee Law aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam, analyseert de zaak voor Vice Versa.

In het regeerakkoord staat dat ‘het internationale asielrecht is gebaseerd op het VN Vluchtelingenverdrag uit 1951. Dat blijft ook het kader voor dit kabinet. Maar de aard en omvang van de wereldwijde asielmigratie is in de afgelopen decennia drastisch veranderd. Het kabinet laat daarom onafhankelijk onderzoek doen of en zo ja op welke wijze het verdrag bij de tijd moet worden gebracht om een duurzaam juridisch kader te kunnen bieden voor het internationale asielbeleid van de toekomst.’

Dit beleidsvoornemen volgt op twee soorten overwegingen. Ten eerste de feitelijke constatering dat het aantal migranten en vluchtelingen groot is en de wegen die zij zoeken naar met name Europa talloze menselijke drama’s tot gevolg hebben, waarbij mensensmokkelaars misbruik maken van de situatie. Ten tweede de voorgestelde respons: het reguleren van de ongecontroleerde migratiestroom naar Europa door middel van het creëren van veilige plaatsen in de regio en aldus het wegnemen van de noodzaak om verder te migreren, en het breken van het verdienmodel van mensensmokkelaars door te voorzien in overeenkomsten met veilige derde landen die het mogelijk maken om degenen die toch verder migreerden, terug te sturen.

Het regeerakkoord lijkt vooral een reactie te zijn op de Syrische crisis, in het bijzonder de toestroom van Syrische vluchtelingen naar Europa in 2015. Europa was niet voorbereid op die instroom – die in vergelijking met de instroom in de buurlanden van Syrië overigens bescheiden was – en poogde het al veel langer bestaande beleid, dat niet zonder reden het predicaat ‘fort Europa’ opleverde, kracht bij te zetten door de in maart 2016 inderhaast gesloten EU-Turkije deal. De vraag naar de toereikendheid van het vluchtelingenverdrag in het huidige tijdsgewricht lijkt dan ook vooral te zijn ingegeven door de vraag in hoeverre het verdrag de voorgestelde maatregelen kan accommoderen.

Wat betreft het conform ‘veilig derde land’-principe terugsturen van vluchtelingen die ondanks de mogelijkheid van opvang in de regio toch naar Europa reizen, lijkt dat het geval te zijn. Ofschoon dit beginsel geen deel uitmaakt van het vluchtelingenverdrag is het er niet noodzakelijkerwijs mee onverenigbaar, in het bijzonder niet als de derde staat, zoals het regeerakkoord voorstelt, materieel voldoet aan de voorwaarden van het vluchtelingenverdrag. Amendering van het vluchtelingenverdrag is derhalve niet nodig. De vraag of deze conclusie ook kan worden getrokken voor wat betreft het accommoderen van de nadrukkelijke voorkeur die in het regeerakkoord wordt uitgesproken voor opvang in de regio is complexer.

Is het vluchtelingenverdrag achterhaald?

Het vluchtelingenverdrag is het eerste mensenrechtenverdrag dat na de Tweede Wereldoorlog werd opgesteld. Het heeft nog niets aan relevantie ingeboet als gekeken wordt naar wat het verdrag beoogt: het waarborgen van fundamentele rechten voor vluchtelingen en hen aldus in staat stellen om zelfredzaam te worden in het land van toevlucht. Dit neemt niet weg dat het vluchtelingenverdrag in tweeërlei opzicht een beperkt instrument is.

De eerste beperking is dat het verdrag een nogal enge definitie van vluchteling bevat, maar dit is zeker niet een beperking die de 145 staten partij bij het verdrag zullen willen aanpassen. De tweede beperking betreft het toepassingsbereik van het verdrag. Het verdrag reguleert de periode vanaf het moment waarop een vluchteling binnen de rechtsmacht van een staat komt tot het tijdstip waarop bescherming als vluchteling niet meer nodig is, bijvoorbeeld wanneer de omstandigheden die leidden tot de vlucht hebben opgehouden te bestaan.

Het is deze beperking waar staten tegenaan lopen: het verdrag begint niet bij het begin, oftewel het moment waarop een vluchtelingenstroom op gang komt, maar is pas van toepassing als de vluchtelingen ergens aankloppen en staten hen krachtens het vluchtelingenverdrag – maar ook internationaal gewoonterecht – niet kunnen terugsturen naar het gebied waar zij te vrezen hebben voor vervolging (verbod op refoulement). Het verdrag voorziet daarbij niet in enige verdeling van verantwoordelijkheden en dit betekent doorgaans dat naburige staten de meeste vluchtelingen opvangen.

Illustratief daarvoor is de opvang van Syrische vluchtelingen: vele miljoenen in Turkije, Libanon en Jordanië (waarbij de eerstgenoemde staat formeel geen verplichtingen heeft onder het vluchtelingenverdrag jegens niet-Europese vluchtelingen en de twee laatstgenoemde niet eens partij zijn bij het verdrag). In het algemeen betekent het ontbreken van een verdeelsleutel in de praktijk dat 84 procent van de vluchtelingen toevlucht vindt in ontwikkelingslanden.

Het is niet zo dat de opstellers van het vluchtelingenverdrag zich niet bewust waren van de mogelijkheid van een dergelijke onevenredige belasting: in de preambule van het verdrag wordt expliciet geconstateerd dat het verlenen van asiel sommige staten onevenredig zwaar kan belasten – als gevolg van geografische nabijheid – en dat daarom internationale samenwerking noodzakelijk is. Die constatering heeft echter geen nadere uitwerking gekregen in het verdrag, simpelweg omdat de politieke wil daartoe indertijd ontbrak.

Amendering van het vluchtelingenverdrag geboden?

Het voornaamste probleem is dus het ontbreken van een verdeelsleutel krachtens welke staten partij bij het vluchtelingenverdrag hun verantwoordelijkheid op billijke wijze kunnen delen. Het invoeren van een verdeelmodel – diverse modellen zijn denkbaar waarbij rekening wordt gehouden met het bnp van een staat, het aantal inwoners, het aantal vluchtelingen dat al wordt opgevangen, et cetera – vereist geen amendering van het verdrag.

In plaats daarvan zou het verdrag kunnen worden aangevuld met een protocol waarin een verdeelsleutel wordt vastgelegd. Het is de vraag of dit politiek haalbaar is. De geringe mate van solidariteit (zelfs) in Europa is in dat opzicht een veeg teken. Illustratief is de poging om Griekenland en Italië te ontlasten door middel van het overbrengen van asielzoekers naar andere EU-lidstaten: minder dan 28.000 van de geplande 170.000 asielzoekers werden overgebracht.

Overigens zal een verdeelmodel ook moeten voorzien in de mogelijkheid van gereguleerde instroom in Europa dat eveneens een billijk aandeel zal moeten leveren. Het regeerakkoord stelt in dat opzicht dat Nederland, zodra het reguleren van instroom overeenkomstig de voorgestelde maatregelen een lagere instroom naar Nederland bewerkstelligt, bereid is om meer plaatsen aan te bieden voor hervestiging van vluchtelingen. Gelet op de huidige onevenredige verdeling die vooral staten buiten Europa treft, betekent dit dat het huidige, zeer bescheiden hervestigingsquotum fors verhoogd zal moeten worden.

Marjoleine Zieck is hoogleraar International Refugee Law aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam