Markt en Toezicht

ACHTERGROND - Wat is toezicht op de vrije markt eigenlijk en hoe kan deze, bijvoorbeeld in het geval van woningcorporaties, vorm worden gegeven?

Soms zien mensen de wereld als één van vrije en beschaafde individuen, die hun eigen belangen nastreven en daardoor het grootste goed voor allen bereiken.

Soms zien mensen meer in een staat, die het grootste goed voor allen nastreeft, door regels en interventies op veel gebieden en tot in vergaande details.

Soms ook wordt een mengsel bepleit, waarin de overheid ten hoogste “marktmeester” is, die de gewichten van de weegschaal ijkt, de opstelplekken van de kraampjes verdeelt en de marktgelden komt ophalen.

Het is allemaal “centristische ideologie”, want het zegt weinig over machtsconcentraties, oneerlijk spel, crimineel gedrag, kartels en samenzweringen. Dat is toch ook van belang.

De grenzen van de marktwerking

Onlangs bevroeg het parlement Minister Schippers over fraudes in de medische sector. De NZa (Nederlandse Zorgautoriteit) had die aan het licht gebracht. Als justitie elk strafbaar feit moest vervolgen zou het systeem volkomen vastlopen, zei ze ongeveer en de Kamer barstte niet uit in verontwaardigd gejoel. Een bestuurder van een rechtsstaat moet er voor zorgen dat elk strafbaar feit vervolgd wordt, zeker als die eerst pleitte voor een marktwerking, die kennelijk ruimte biedt voor die vormen van crimineel gedrag.

Met de woningcorporaties ging het ook zo. Destijds vond Heerma dat de woningcorporaties niet tot in detail moesten worden bestuurd door het Rijk en hij vond zelfstandigheid en decentralisatie beter. Dat betekent: meer ruimte voor managers van woningcorporaties en meer controle door de lokale vormen van openbaar bestuur. Voor die verzelfstandiging woei de wind goed: lage rente, vastgoedhausse, dus geen rijkssubsidies meer voor de sociale woningbouw. Maar het toezicht werd lastig: de gemeenten gaven niet erg thuis en wat is dat toezicht op de vrije markt nu eigenlijk?

Dat is niet zo simpel, zo bleek de afgelopen decennia. Wat deden corporaties nu precies en waarop moesten ze worden afgerekend? Werken “in het belang der volkshuisvesting” was vroeger een heldere missie, maar goed bedoelde vage aanvullingen daarop (leefbaarheid, wonen en zorg) maakten de taak niet helderder. En als je de taak niet kent, waarop zie je dan toe?

Toezicht: horizontaal en verticaal

De hooggeleerde Paul Frissen maakte, in zijn Heerma-lezing in 2003, het onderscheid tussen verticaal en horizontaal toezicht: het verticale toezicht is gebaseerd op formele macht en gedetailleerde regelgeving, eerder in deze kolommen door mij omschreven als “toezicht met platte pet“. Het horizontale toezicht is collegiaal van aard en handiger en effectiever: naar collega’s luister je beter, want kritiek op je professionaliteit raakt meer dan boete op overtreding van regels. Het werd in de corporatiewereld ongeveer gelijk aan het onderscheid tussen intern en extern toezicht. Intern heb je de raad van commissarissen en de eigen accountant, extern het openbaar bestuur van rijk en gemeenten en de voorschriften en de controle daarop (CFV, WSW, BZK).

Logisch is het dus wel dat de parlementaire enquête kijkt naar de rol van de commissarissen, in de roemruchte gevallen, die worden bezien. (Vestia, Woonbron, Rochdale, etc). Veel heb ik er tot dusver niet mee op, maar soms leidt het verhoor tot gedachten en inzicht.

De commissaris

Dapper vond ik de moed waarmee prof. André Thomsen zich door de vragen heen werkte. Het verhaal over de aankoop van de SS Rotterdam was herkenbaar. Het begon met een risico van zes miljoen, maar het werd goed gemotiveerd. Daarna groeide het risico snel, terwijl de commerciële partners wegliepen. Thomsen werd bevraagd over de reden waarom hij zolang was blijven zitten en of hij daarop terugkijkend spijt had. Thomsen vertelde van de kwaliteit van de antwoorden op kritische vragen, die hij van zijn directie kreeg, maar ook over zijn toenemend isolement tussen zijn collega-commissarissen. En over het gevoel van schaamte, omdat de huurders opdraaien voor het enorm gegroeide tekort. Hij besloot nooit meer toezichthouder te zijn.

Werkt collegiaal toezicht dan niet? Waarom niet? Minister Blok gelooft in een nieuw toezicht, “met platte pet”, maar behoedt ons dat voor mistaxaties als met de SS Rotterdam? Ik geloof daar niets van: we wilden meer ondernemerschap bij corporaties, dus we moeten niet te snel in paniek raken van een fout, want risicoloos geld verdienen bestaat niet, zo hield Heerma ons voor.

Toezicht is gebaseerd op collegiaal niveau, vond Thomsen, maar ook de persoonlijke relaties in een raad van commissarissen en met de bestuurder van de organisatie spelen een rol. Die balans tussen wat je professioneel verantwoord vindt en wat je sociaal als plicht ziet, is het lastigste aspect aan de rol van toezichthouder. Uit het blad Management Scope haal ik drie criteria van betekenis:

  • financieel onafhankelijk; geen enkel financieel belang mag een rol spelen bij de vraag of je in functie wilt blijven, alleen de inhoud;
  • onafhankelijkheid van geest: je moet de materie goed kennen als commissaris, maar je zult zo onafhankelijk moeten zijn dat je altijd een eigen afweging kunt maken;
  • emotionele onafhankelijkheid: het is een menselijk trekje om aardig te willen zijn, maar een goede commissaris heeft daar weinig mee en zet zijn rationaliteit voorop.

De externe accountant

Op zich is dit allemaal nog te volgen, met het verhaal van Thomsen als voorbeeld. Maar was Thomsen emotioneel voldoende onafhankelijk? Bij die vraag komt de externe accountant in beeld. Jaarlijks worden de jaarcijfers ontworpen door de organisatie maar gefiatteerd door de externe public accountant. Die schrijft een soms lange “management letter” naar de bestuurder, met opmerkingen, aanbevelingen en soms dringende suggesties.

Met die rapporten gebeurt wellicht te weinig; ze hebben te weinig gevolgen voor de opstelling van de bestuurder, maar raken ook te weinig de relaties tussen bestuurder en commissaris. De tuchtrechtsspraak voor accountants heeft inmiddels een aantal zaken voorgelegd gekregen en daarover soms kritisch geoordeeld. In de Vestia-zaak leek KPMG zelf niet erg op de hoogte van risico en praktisch nut van de derivaten die duur uit vielen. Net zo min als het WSW, waarvan Marcel van Dam de handen in onschuld waste. Formeel had hij gelijk, maar materieel?

Ik zou de oplossing zoeken bij de procedurele voorschriften van accountantsrapporten en adviezen, niet bij het verbeteren van het toezicht met platte pet.

Dat is de ‘nudge’-benadering van een figuur als Cass Sunstein, ooit ‘regulatory czar’ van Obama. We zullen de keten van toezicht moeten versterken, door kleine ingrepen en duwtjes: dat is niet wat Blok nu doet, maar het is wel wat je van een liberaal zou mogen verwachten.

  1. 2

    @1: mooi pleidooi om crimineel gedrag goed te keuren. Of je snapt gewoon het artikel niet.

    @0: volgens mij heb je een heel goed punt te pakken en redelijk goed uitgewerkt, al is de nadruk op ex of semi overheid in mijn ogen iets te nadrukkelijk aanwezig. Zoals reactie #1 al meteen aangeeft, wordt dat meteen misbruikt door mensen die er hun eigen ideologische agenda op na houden.

    Maar het punt, dat de vrije markt slecht gedrag beloont, is iets dat ik ook graag en vaak probeer te benoemen. Want dat is namelijk het grote nadeel van de vrije markt. Er is geen of een gebrek aan controle op het gedrag van de personen met de meeste macht, en voor zo ver die controle er is, is het een wc eend controle: in de raad van commissarissen van het ene bedrijf zitten de directeuren van andere bedrijven, en de directeuren van het eerste bedrijf zijn commissarissen bij het andere bedrijf. En zodra zo iemand dus werkelijk consciëntieus gaat handelen en fouten van de collega-directeuren af gaat straffen, wordt hij (we hoeven hier zelden het woord ‘zij’ te gebruiken) in zijn eigen bedrijf aangepakt door de RvC, want daar zitten de directeuren en de collega’s in, die net afgestraft zijn. Dat gebeurt dus zelden, en slecht gedrag wordt dus beloond.

    Het gezegde luidt, dat misdaad niet loont, maar als je maar hoog genoeg in de maatschappij zit, loont misdaad echt wel, want dan kom je er gewoon mee weg.

  2. 3

    @1: dat is wel zo, maar de overheid mengt zich overal in, dus stellen we vast dat die vrije markt niet bestaat? Dan blijft dus alleen de vraag hoeveel ruimte er is voor crimineel gedrag of strafbare feiten. Zie het fragment van Schippers die niet alle fraude in de gezondheidszorg kan bestrijden.
    @2: het is een probleem waar ik al lang mee worstel. Ik denk, met mijn bazen van toen, dat je niet in paniekreacties moet schieten als er eens iets mis gaat. In de financiële sector is een systeemcrisis ontstaan, die met groot geld van de belastingbetaler is gekeerd.
    In de sociale woningbouw is het nog steeds een “bail in”, zeg maar model Cyprus. De rekening is tot dusver binnen de sector gebleven. Of dat oneerlijk is…
    Vandaar dat ik de benadering van “nudges” durf te bepleiten: niet onliberale en gedetailleerde regels zullen helpen. Maar of de politiek tot dat inzicht komt, is de vraag.

  3. 4

    @0

    Het idee achter een vrije markt is nou juist dat er (relatief) weinig toezicht nodig is omdat de markt wanbeheer afstraft. Bij de woningbouw corporaties (maar ook de NS en ProRail) vraagt men het onmogelijke: beheerd worden als een bedrijf, maar zonder failliet te mogen gaan. En dan kunnen die scheinheilige idioten in de tweede kamer iedere paar jaar weer scoren voor een parlementaire enquete, terwijl zij zelf iedere keer stemmen voor dit type “slechtste-van-twee-werelden” constructies.

  4. 5

    @1, @2: “Alles waar de overheid zich in mengt is per definitie geen vrije markt.”. Dat is ook precies wat de econoom Ha Joon Chang zegt in het boek ’23 Dingen Die Ze Je Niet Vertellen Over Het Kapitalisme’. Chang concludeert dat een echte vrije markt niet kan bestaan. Het is een fictie, een waanidee.

    Er toch fanatiek naar streven leidt tot utopische verheerlijking waarbij het ideaalbeeld belangrijker wordt dan de mensen waarom het gaat. Het neoliberalisme heeft zich sterk in die extreme richting ontwikkeld.

    Het is realistisch om te accepteren dat er altijd een gezonde tussenweg gevonden moet worden tussen extreem laissez-faire kapitalisme en totale overheidscontrole. Geen van beide uitersten zijn haalbaar of leefbaar.
    Het zou fijn zijn als ook mensen ter rechter zijde zouden stoppen met het blindelings verheerlijken van de markt en het compleet verketteren van de overheid. Dan kunnen we met elkaar echt gaan zorgen dat hetgeen de overheid moet doen, ook zo goed mogelijk gebeurt.

  5. 6

    @0 interessant stuk, maar wel een kritisch puntje. Je noemt de accountant een interne controle (en komt later terug op de rol van de accountants). Ik denk dat heel veel gewonnen zou zijn als accountants hun rol als externe controleurs serieus gaan nemen, en bij wet hebben ze die rol ook.

  6. 7

    @6: daar zit wat in. De public accountant is een functie met een externe verantwoordelijkheid, maar het is een beetje een dubbelrol. Hij kan alleen zijn werk goed doen, vanuit een zekere vertrouwenspositie.
    Vandaar dat ik hem dubbelzinnig neerzet, als interne controleur, maar ook met een publieke taak.
    In mijn ervaring is het rapport van de accountant bij de jaarcijfers en de manier waarop met managementletter wordt omgegaan voor verbetering vatbaar. Vroeger ging het ook zo: jaarverslagen moesten worden ingezonden naar VROM. Daar werden dan normen losgelaten op voorgeschreven cijfers.
    Het lijkt bijna of Blok daar naar terug wil. Dat lijkt me niet handig.

  7. 8

    @0: “meer ruimte voor managers van woningcorporaties en meer controle door de lokale vormen van openbaar bestuur”
    Markt? Woningcorporaties werken met publiek geld en lenen onder overheidsgaranties. Als ze deze middelen als een soort casino beheren, ontbreekt blijkt elke vorm van deugdelijk, onafhankelijk toezicht. Zelfs nu zijn er maar enkele toezichthouders die hun falen toegeven. Velen verwijzen naar de omstandigheden en lijken daarmee weg te komen.

    Niet alleen ontbraken onafhankelijke toezichthouders, ook kregen deze onvoldoende en ontijdig de noodzakelijke info om dit toezicht waar te kunnen maken. Weinig is daarvoor geregeld en toezichthouders zien het niet als hun taak dat zelf te regelen.
    Eindelijk worden accountants nu daarop aangesproken, nu de andere toezichthouders nog. Daarvoor worden ze rijkelijk betaald

  8. 9

    @3: “In de sociale woningbouw is .. de rekening tot dusver binnen de sector gebleven. Of dat oneerlijk is…”
    Voor het wanbeleid mogen andere corporaties – dus nog meer huurders! – opdraaien, heel vreemd.

  9. 10

    @8 en 9: corporaties werken met huuropbrengsten. De overheidsbijdragen zijn van lang geleden, maar over de juridische eigendom daarvan is geen discussie. De subsidies zijn verstrekt en eigendom van de ontvanger.
    Garanties zijn er wel, via het WSW. Samen met CFV, de externe accountant en de interne RvC of Raad van Toezicht is er een behoorlijk systeem van toezicht, dat onafhankelijk is.
    Dus dat er geen toezicht was en geen informatie is echt onjuist. Kijk eens naar de verhoren van de enquetecommissie. Kijk naar de rapportages van het CFV en beoordelingen van het departement.
    Het ontbrak aan de eigenschappen die ik noem: karakter, onafhankelijkheid in intellectuele en emotionele zin. Dat krijg je niet in orde met meer regels of rijksinspecteurs.
    De huursector heeft de rekeningen betaald: oneerlijk? Ik vind het wel; de aandeelhouders op Cyprus schreeuwden moord en brand toen ze hun failliete banken moesten redden, Mij lijkt dat beter dan de belastingbetaler voor alles te laten opdraaien.

  10. 11

    @10: Dus geen regels en aansprakelijkheid, zoals nu bij accountants wordt gepoogd, maar alleen de “juiste” toezichthouders met karakter en onafhankelijkheid.
    Alsof die vanzelf komen, zoals ook in het verleden gedacht is, dus hoefde niets geregeld te worden! We kennen het resultaat.

  11. 12

    @11:Kijk nog eens naar mijn opening. Ik beweer helemaal niet dat er niets moet gebeuren. Ik stel de vraag wat er moet gebeuren, omdat ik weinig vertrouwen heb in meer gedetailleerde regels. De beambten die deze regels gaan toepassen zijn niet van het zelfde niveau als de bestuurders der corporaties.
    De vraag is niet meer of minder markt, regels en verantwoordelijkheid, maar hoe besturen we maatschappelijke processen, bewaken de grenzen er van? Kleine ongelukken zijn te accepteren. Van een gebroken been in het verkeer ligt niemand wakker, wel van doden, of van vliegtuigen die uit de lucht vallen. Ik bedoel: Vestia mag niet meer voorkomen. Wat doen we daar aan?
    Ik adviseerde al voor 2000 mijn bazen om geen corporatie groter toe te laten dan 10.000 woningen. Dat lijkt me nog steeds nuttig. Ik vind ook dat corporaties, huurders en gemeente meer met elkaar zouden moeten hebben.
    Dat is een andere manier van denken dan regels, aansprakelijkheid en controleurs met platte pet.

  12. 13

    @12: “De beambten die deze regels gaan toepassen zijn niet van het zelfde niveau als de bestuurders der corporaties.”
    Vreemde opmerking, zo blijven “Vestia’s” houden!
    De toezichthouders waren ook niet van hetzelfde niveau als de Vestia bestuurders, zoals het kameronderzoek helder maakt.