ACHTERGROND - Het kabinet wilde via een truc aan geld komen voor twee ministers zonder portefeuille die in het vorige kabinet -toen de begrotingen gemaakt werden- nog niet bestonden. Maar werd door de Raad van State op de vingers getikt.
Geen eigen portefeuille en ook geen eigen geld. Het kabinet had erg te doen met de ministers Blok en Ploumen, respectievelijk voor Wonen en Rijksdienst en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Omdat deze bewindslieden, net als de rest van het kabinet-Rutte II, pas werden benoemd toen de algemene begrotingswetsvoorstellen allang bij de Tweede Kamer waren ingediend, dreigden zij niet over een eigen begroting te kunnen beschikken voor 2013. Het vorige kabinet kende immers geen ministers voor Wonen en Rijksdienst en voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, met als gevolg dat Blok en Ploumen hun centjes uit de ‘gewone’ begrotingen van Binnen- en Buitenlandse Zaken hadden moeten halen.
De regering verzon echter een list: zij maakte nota’s van wijziging en splitste daarmee delen van de begrotingen van Binnen- en Buitenlandse Zaken af tot afzonderlijke begrotingen van Wonen en Rijksdienst en van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Tot aparte begrotingswetsvoorstellen wel te verstaan. Kennelijk was de regering er niet helemaal zeker van of je wel met een nota van wijziging een nieuw wetsvoorstel kunt creëren. Zij vroeg de Raad van State om advies (je moet tenslotte boven een wetsvoorstel “de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord” kunnen zetten) en die keurde de constructie terecht af.
Een fraai college staatsrecht
De Afdeling advisering van de Raad van State is er duidelijk eens goed voor gaan zitten en geeft een fraai college staatsrecht. Omdat je colleges alleen recht kunt doen door de docent zelf aan het woord te laten, zullen we hieronder uitgebreid citeren. De Afdeling opent als volgt:
Artikel III van de nota van wijziging bevat een tekst die bedoeld is om te dienen als de tekst van een voorstel van wet met betrekking tot de begroting voor Wonen en Rijksdienst. Een tekst is echter niet reeds daarom een wetsvoorstel omdat deze de bewoording en gedaante heeft van een wetsvoorstel. Vereist is bovendien dat die tekst volgens bepaalde procedurele stappen bij de Staten-Generaal is ingediend (ministerraad, advies Afdeling advisering van de Raad van State, indiening bij de Tweede Kamer bij Koninklijke boodschap). De voorliggende tekst is niet via deze reguliere stappen bij de Tweede Kamer ingediend. Voor zover de tekst zich voordoet als begrotingsvoorstel, is voorts voorbij gegaan aan de positie van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot begrotingswetten op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (Cw 2001).
Dan vervolgt zij:
De voorliggende nota van wijziging pretendeert een nieuw wetsvoorstel te scheppen door een separate begroting van Wonen en Rijksdienst bij nota van wijziging af te splitsen van het reeds bij de Staten-Generaal ingediende en door de Tweede Kamer in behandeling genomen voorstel voor de begroting van het ministerie van BZK. Voor de gewone wetsprocedure voorziet de Grondwet niet in de mogelijkheid tot het splitsen van een bij de Staten-Generaal aanhangig wetsvoorstel. De Grondwet voorziet daarin alleen voor een voorstel tot grondwetsherziening.
Blok en Ploumen kunnen helemaal geen uitgaven doen
De kwalificaties ‘zich voordoen als begrotingsvoorstel’ en ‘pretenderen een nieuw wetsvoorstel te scheppen’ zijn al tamelijk stevig. Maar de Afdeling concludeert dan ook dat de regering iets geheel anders heeft bewerkstelligd dan zij voor ogen had. Bijkomend probleem is namelijk dat de nota’s van wijziging weliswaar geen nieuwe begrotingswetsvoorstellen hebben gecreëerd, maar wel bepalingen uit de begrotingswetsvoorstellen van Binnen- en Buitenlandse Zaken hebben geschrapt. Met als gevolg dat Blok en Ploumen straks helemaal geen uitgaven meer kunnen doen als de wetsvoorstellen zo worden aangenomen. Een oplossing zou natuurlijk kunnen zijn alsnog razendsnel twee wetsvoorstellen met een begroting van Wonen en Rijksdienst en van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking in te dienen. Maar daar stuit de Afdeling op een nieuw staatsrechtelijk probleem: de Grondwet (artikelen 65 en 105) bepaalt duidelijk dat de voorstellen van de algemene begrotingswetten op Prinsjesdag moeten worden ingediend en Prinsjesdag is allang geweest.
Weer intrekken
De enige oplossing is dus de wetsvoorstellen met de begrotingen voor Binnen- en Buitenlandse Zaken weer aan te passen. Zou dat kunnen door de nota’s van wijziging weer in te trekken? De Afdeling constateert daar een derde staatsrechtelijk probleem:
De voorliggende nota van wijziging is reeds bij de Tweede Kamer ingediend. Een nota van wijziging werkt vanaf het moment van indiening; de wijzigingen zijn niet afhankelijk van aanvaarding van de nota door de Tweede Kamer. Derhalve zijn de in de artikelen I en II aangegeven wijzigingen inmiddels in het begrotingsvoorstel van BZK aangebracht. Zonder nadere stappen zal dan ook bij aanvaarding van het begrotingsvoorstel de hierboven beschreven situatie ontstaan dat de voorgestelde begrotingsautorisatie voor de uitgaven van de programmaminister voor Wonen en Rijksdienst wel geschrapt is, maar niet tegelijk herleeft in ander wettelijk verband. Indien de regering zulks wil voorkomen en de status quo ante wil herstellen, zal een nieuwe nota van wijziging nodig zijn, welke de met de artikelen I en II aangebrachte wijzigingen terugdraait. Intrekking van de reeds ingediende nota van wijziging kan naar zijn aard niet.
De regering kon zich uiteindelijk grotendeels vinden in de kritiek van de Afdeling en heeft nieuwe nota’s van wijziging gemaakt. De Tweede Kamer is gevraagd de aparte “begrotingen” van Wonen en Rijksdienst en van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking niet verder te behandelen. Deze begrotingen “voor zover die als ingediend kunnen worden beschouwd, zullen worden ingetrokken”. Voor zover intrekking van iets wat nooit ingediend is überhaupt mogelijk is, zullen we maar zeggen.
Dit artikel van Clara Mens werd eerder gepubliceerd op Publiekrecht & Politiek.
Reacties (1)
Mij lijkt een goed gebruik dat de begroting 1 x per jaar ingediend wordt, en niet halverwege veranderd wordt.
De konsekwentie is dat de regering dan niet halverwege het jaar nieuwe ministeries oprichten kan.
Mij lijkt het geen probleem om zo’n besluit uit te stellen tot de volgende begroting.
Ik vind wel vreemd dat via een nota van wijziging blijkbaar wel onderdelen uit een begroting geschrapt kunnen worden, maar niet toegevoegd worden.