Kunnen burgerinitiatieven wel zonder de overheid?

Nederlandse burgerinitiatieven zijn door de jaren heen geneigd geweest om snel de steun van de overheid te zoeken. Zo ontkomen bijvoorbeeld ook de Voedselbanken niet aan deze oude verzuilingsreflex. Zouden burgerinitiatieven zich in de nabije toekomst wel aan de overheid kunnen ontworstelen, vraagt Marcel Hoogenboom, universitair docent Algemene Sociale Wetenschappen aan de Universiteit Utrecht?

Uit internationaal-vergelijkend onderzoek naar ‘derde-sectororganisaties’ – tot in de jaren zeventig van de vorige eeuw ‘particulier initiatief genoemd – komt Nederland als absolute kampioen naar voren: maar liefst 14,4 procent van al het niet-agrarische werk wordt door derde-sectororganisaties verricht. Maar de resultaten van het onderzoek moeten enigszins worden gerelativeerd; door allerlei factoren, waarop ik later zal ingaan, zijn in Nederland in de loop van de geschiedenis overheid en derde-sectororganisaties sterk met elkaar verknoopt geraakt, waardoor nauwelijks meer van een onafhankelijke derde sector kan worden gesproken.

Sommige auteurs menen dat de huidige burgerinitiatieven een geheel nieuwe vorm van particulier initiatief zijn (zie bijvoorbeeld: Van der Heijden et al. 2007). Behalve dat de huidige burgerinitiatieven kleinschaliger een laagdrempeliger zouden zijn dan oude vormen van particulier initiatief in Nederland, zouden ze in een andere relatie staan tot de overheid dan hun voorgangers. Om te kunnen beoordelen of dit werkelijk het geval is en in hoeverre hedendaagse burgerinitiatieven toch nog afhankelijk zijn van de overheid, eerst een korte geschiedenis van het particulier initiatief in Nederland in de afgelopen eeuw analyseren.

Verknopte overheid en zuilenorganisaties

De oorsprong van de verknooptheid van overheid en particulier initiatief in Nederland ligt in de tijd van de verzuiling (ca. 1880-1970). Misschien wel het meest relevante kenmerk van de verzuiling was namelijk de merkwaardige, bijna schizofrene relatie tussen de zuilen en de overheid. De zuilelites probeerden hun geloofsgenoten zoveel mogelijk te onttrekken aan staatsinvloed door bestaande overheidstaken naar zich toe te trekken (zoals onderwijs en armenzorg) en te beletten dat de uitvoering van nieuwe taken (sociale zekerheid, welzijnszorg, volksgezondheid) aan overheidsorganisaties zouden toevallen. Om al deze oude en nieuwe taken te kunnen vervullen waren de zuilen echter deels op de overheid aangewezen. De toewijzing van deze taken aan de zuilorganisaties vergde immers formele wetgeving door de overheid, en toen gaandeweg duidelijk werd dat de zuilen de uitvoering van al deze taken onmogelijk zelf konden betalen, klopten de zuilorganisaties in toenemende mate bij de overheid aan voor financiële ondersteuning. Dit laatste bood de overheid de mogelijkheid de zuilorganisaties te gebruiken voor de verwezenlijking van haar eigen doelstellingen, door effectief gebruik te maken van de slagkracht van de zuilorganisaties en van hun directe relaties met hun achterban.

Deze specifieke ‘reflexen‘ lijken in de loop van de twintigste eeuw en in de huidige omgang tussen particulier initiatief en de overheid een belangrijke rol te spelen. Dit betreft enerzijds de ‘reflex’ van particuliere initiatieven om financieel of anderszins de steun van de overheid te zoeken, en anderzijds de ‘reflex’ van de overheid om particuliere initiatieven te gebruiken voor de verwezenlijking van haar eigen doelstellingen.

Onder invloed van de ontzuiling moesten overheid en burger vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw op zoek naar nieuwe wegen om elkaar te bereiken en, eigenlijk voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis, op zoek naar de praktische betekenis van ‘burgerschap’. Als gevolg van de ontzuiling werd het voor burgers steeds lastiger om via hun middenveldorganisaties in contact te treden met de overheid, maar ook, omgekeerd, werd het voor de overheid veel moeilijker om haar doelstellingen met behulp van het particulier initiatief te bereiken.

De overheid blijft al decennia naar de burger kijken

Als reactie op het uiteenvallen van de zuilen ontwikkelden vanaf de jaren tachtig achtereenvolgende kabinetten beleid om het ontstaan van nieuwe particuliere initiatieven te stimuleren. De eerste omvangrijke poging tot de creatie van een nieuw middenveld kwam van kabinet-Lubbers III (1989-1993). Met financiële steun van de nationale overheid werden burgers in probleemwijken gestimuleerd om hun problemen in samenwerking met lokale overheidsinstanties en (semi-) particuliere welzijnsorganisaties zelf op te lossen (De Haan en Duijvendak 2002).

In de periode die daarop volgde, die van de Paarse kabinetten (1994-2002), was het beleid gericht op verdere deregulering en marktwerking, waarbij de overheid zich zoveel mogelijk op afstand moest plaatsen en het beleid moest laten aan (verzelfstandigde) organisaties op de markt. Burgers werden volwassen genoeg geacht om zelfstandig op de markt en in relatie met overheidsinstanties hun belangen te verdedigen – maar niet helemaal. ‘[V]oorzover de burger dit niet is, moet die zelfstandigheid bevorderd worden’, schreef het eerste Paarse kabinet in haar mission statement. En dus ontwikkelde de Paarse kabinetten nieuw beleid gericht op de bevordering van burgerschap en op zelforganisatie van burgers. Naast allerlei ‘activeringsbeleid’ in de sociale zekerheid, en de invoering van persoonsgebonden budgetten in de gezondheids- en de welzijnszorg, ondersteunden ze cliëntenorganisaties op tal van beleidsterreinen (zoals in de jeugdzorg en de gezondheidszorg), die marktpartijen en overheidsinstanties vervolgens weer werk moesten bieden.

De val het Paarse kabinet en de komst van een reeks van CDA-VVD-coalities luidde een derde fase in van het burgerschapsstimuleringsbeleid, waarin in zekere zin het wijkgerichte sociale vernieuwingsbeleid van begin jaren negentig heringevoerd werd (het ‘Vogelaarbeleid’) dat tot op de dag van vandaag voortduurt. De burger diende te worden gestimuleerd om, in nauwe samenwerking met zijn buurt- en lotgenoten, zijn eigen verantwoordelijkheid te nemen bij het oplossen van sociale problemen, in principe zonder tussenkomst van de overheid (Dekker, De Hart en Faulk 2007). Ook Balkenende en de zijnen realiseerden zich echter dat burgers bij het oplossen van problemen niet langer als vanzelfsprekend terug konden vallen op bestaande sociale structuren, zoals tijdens de verzuiling, en zo kwam de overheid toch weer om de hoek kijken.

De Nederlandse overheid worstelt dus al bijna drie decennia met de gevolgen van de ontzuiling, waarbij ze niet in staat is gebleken zich geheel te ontdoen van de in verzuilingstijd ontstane ‘reflex’ om bij de ontwikkeling van beleid als vanzelf naar de burger te kijken voor een bijdrage in de vormgeving en/of een aandeel in de uitvoering. Het probleem is echter dat de overheid hierbij niet de ‘partner’ vindt die ze zich wenst en dit verleidt haar keer op keer om dan maar te proberen die partner via allerlei interventies te veranderen.

Voedselbanken raken verbonden met de overheid

De reflex van de Nederlandse overheid wordt deels in leven gehouden en gestimuleerd door de werking van een reflex die Nederlandse burgers en hun organisaties aan de verzuilingstijd lijken te hebben overgehouden, namelijk de neiging om naar de overheid te kijken voor allerlei vormen van ondersteuning nadat zij initiatieven hebben ontplooid, en eventueel organisaties hebben opgezet, om bepaalde sociale problemen op te lossen. Instructief is het lot van de voedselbanken in Nederland, een tamelijk jonge loot aan de boom van het nieuwe particulier initiatief.

De eerste voedselbank werd opgericht in Rotterdam in 1999, waarna het fenomeen zich in korte tijd verspreidde over heel Nederland. Inmiddels zijn er over het hele land verspreid ongeveer 120 voedselbanken actief, die wekelijks circa 20.000 huishoudens van voedselpakketten voorzien. Desalniettemin zijn de voedselbanken in de korte periode waarin ze actief zijn op allerlei manieren verbonden geraakt met de lokale overheid. Meer dan 40 procent van de voedselbanken ontvangt periodieke steun van de overheid in geld of natura, terwijl bijna 90 procent op een of andere manier samenwerkt met de gemeente: door informatie uit te wisselen, cliënten door te sturen of hen te wijzen op de door de gemeente aangeboden diensten of door plaats te nemen in het plaatselijk ‘armoedeoverleg’ met de lokale wethouder (Boxum 2010).

De voedselbanken lijken geen uitzondering; de onderzoeken die er zijn laten zien dat nieuwe en aanvankelijk autonome particuliere initiatieven vaak al in een vroeg stadium op allerlei manieren met de overheid verbonden raken, als zij al niet van haar afhankelijk worden. De oorzaak daarvan is deels gelegen in de eerder beschreven reflex van overheidsinstellingen om via het particulier initiatief grip te willen houden op maatschappelijke ontwikkelingen, maar de opstelling van het particulier initiatief zélf is daar mede debet aan. Uit onzekerheid, uit streven naar professionalisering en verbetering van hun activiteiten, maar vaak ook uit gewoonte kloppen zij al snel bij de overheid aan voor informatie, praktische ondersteuning, geld of politieke goedkeuring van hun beleid. Blijkbaar is bij de initiatieven de ideële wil om onafhankelijk, en een echt burgerinitiatief te blijven minder sterk dan de praktische wil om de gestelde doelen te bereiken.

Nieuw type particulier initiatief?

De bovenstaande analyse van het nieuwe particulier initiatief en zijn relatie tot de overheid in de afgelopen decennia suggereert dat er weinig is veranderd in vergelijking met het verzuilingstijdperk. Maar misschien hebben de onderzoekers die beweren dat sommige van de huidige burgerinitiatieven een nieuw type particulier initiatief vertegenwoordigen ook wél gelijk. Hoewel de geschiedenis van de voedselbanken laat zien dat oude reflexen in bepaalde gevallen nog springlevend zijn, is niet uit te sluiten dat sommige burgerinitiatieven in de toekomst uit weten te komen onder de druk van de overheid en zich aan hun eigen neigingen weten te ontworstelen. De nieuwe burgerinitiatieven zijn immers ontstaan in een samenleving die in meerdere opzichten onvergelijkbaar is met de samenleving waarin het (later) verzuilde particuliere initiatief ontstond.

Anders dan de Nederlandse samenleving van een eeuw geleden is de huidige in vergaande mate geïndividualiseerd en relatief arm aan reeds bestaande collectieve sociale verbanden. Daar waar de oude initiatieven konden voortbouwen op de fundamenten van hun voorgangers of aansluiting konden zoeken bij soortgelijke sociale instituties, moeten de nieuwe initiatieven vaak geheel hun eigen weg zoeken. Daarbij is het politieke en maatschappelijke klimaat waarin het huidige particulier initiatief ontstaat geheel anders dan het klimaat waarin de oude zuilorganisaties ontstonden. De laatste werden opgericht in een tijd waarin de opvatting dat de overheid, direct dan wel indirect, moest ingrijpen in de maatschappelijke verhoudingen tamelijk breed werd gedragen, terwijl in onze tijd bijna van het tegendeel sprake is. Misschien hebben particulier initiatieven in de huidige tijd waarin, om met Ido de Haan (1993) te spreken, aan ‘zelfbestuur’ meer waarde wordt gehecht dan aan ‘staatsbeheer’, meer kansen dan hun historische voorgangers om zelfstandig en werkelijk als burgerinitiatieven te overleven.

Marcel Hoogenboom is Universitair docent Algemene Sociale Wetenschappen aan de Universiteit Utrecht. Dit is een sterk ingekorte versie van zijn artikel dat verscheen in Beleid en Maatschappij, aflevering4, december 2011, http://www.boomlemmatijdschriften.nl/tijdschrift/benm/2011/4.