Is het de EU menens met Polen en Hongarije?

ANALYSE - Vanuit Boedapest becommentariëert onze correspondent Henk Hirs het groeiende conflict tussen de EU en de autoritaire regeringen van de lidstaten Hongarije en Polen.

Het lijkt erop dat de EU eindelijk een beetje van zich af begint te bijten tegenover de regeringen in Hongarije en Polen, die de democratie in hun landen ernstig ondergraven. Maar hoe ver zijn beide landen inmiddels eigenlijk afgegleden? Waarom duurde het zo lang voordat er daadwerkelijk actie werd ondernomen?  En speel je met een politiek van sancties en harde maatregelen de nationalistische wind in beide landen niet juist in de kaart?

Oplopende spanningen

Tegen Polen is op 20 december j.l. de zogenaamde artikel 7 procedure van start gegaan. Als uiterste consequentie van zo’n procedure, kan het stemrecht van een EU lid in de Europese Raad van regeringsleiders ontnomen worden. Daarnaast was Judith Sargentini van de Groene fractie in het Europees Parlement in Januari drie dagen in de Hongaarse hoofdstad Boedapest om namens dat parlement te onderzoeken of artikel 7 ook tegen Hongarije dient te worden ingezet. En tenslotte begint dit jaar het debat over het nieuwe EU budget voor de periode 2020-2027 en diverse Europese politici hebben al laten doorschemeren dat wat hen betreft de verstrekking van Europese subsidies dan gekoppeld gaat worden aan voorwaarden zoals solidariteit in tijden van crises (waarom zou je een land dat niet bereid is vluchtelingen op te nemen, wel enorme ontwikkelingssubsidies geven) en handhaving van een democratisch bestel en de rechtsstaat.

Dat laatste is eigenlijk de cruciale kwestie. De „illiberale democratie” die de Hongaarse premier Viktor Orbán naar eigen zeggen opbouwt, is geen dictatuur in de klassieke zin van het woord (niemand verdwijnt tot nu toe in de gevangenis voor het uitspreken van zijn mening), maar het is zeker ook geen pluralistische en open democratie zoals we die in EU nastreven. In Orbán’s systeem, dat de politicoloog Jan Werner-Muller liever als “autoritair” betitelt, vertegenwoordigt de regerende partij (waarvan Orbán de onomstreden en almachtige alleenheerser is) niet alleen de meerderheid van de Hongaren, maar „het volk” en „de nationale zaak.” Zijn regering heeft in die optiek het volste recht om oppositie, pers, NGOs, vakbonden, cultuurorganisaties, controle-instanties (denk aan een Rekenkamer, een Autoriteit Financiele Markten of een Nationale Bank), het justitiele apparaat en rechtbanken, scholen en universiteiten enz. enz. te dwingen zich aan het beleid van „het volk” te onderwerpen. Waar zij dat niet doen, worden instanties en organisaties geknot in hun bevoegdheden, rechten en financiele mogelijkheden en personen bedreigd met ontslag voor henzelf en soms ook familieleden. Alles uit naam uiteraard van de wil van de meerderheid (want dat is democratie) en het nationaal belang.

Hongaarse oligarchen

Na acht jaar opbouw, is het nieuwe autoritaire systeem inmiddels zeer ver in de Hongaarse samenleving doorgedrongen. Er is met succes een nieuwe nationale bourgeoisie opgebouwd (de woorden van Agoston Mraz van een pro-Fidesz thinktank toen hij recent voor journalisten een opsomming gaf van de positieve prestaties van de Fidesz regering). Deze oligarchen en nieuwe rijken rond Orbán en zijn partij incasseren het leeuwendeel van de EU subsidies, dankzij een ingenieus staatssysteem van toewijzing (openbare uitschrijvingen worden overweldigend gewonnen door aan Fidesz gelieerde bedrijven) en corruptie (volgens sommige schattingen zeker 20%, volgens anderen eerder 40% van het totale bedrag). Grote delen van de Hongaarse economie zijn zo in handen van de Fidesz oligarchen gekomen (met als voornaamste uitzondering een aantal sectoren waar multinationals de markt in handen hebben, met name de autoindustrie). Socioloog en liberaal politicus Bálint Magyar betitelt het geheel als een mafiastaat. Hoewel er uiteraard nog steeds groepen en individuen zijn die zich verzetten (niet in de laatste plaats een aantal rechters van vooral lagere rechtbanken), is de macht en de invloed van de partij overal en raken alle vormen van oppositie steeds verder gemarginaliseerd. Wie anders wil, emigreert bij voorkeur naar West-Europa.

Kaczynski volgt het voorbeeld

In Polen begon de autoritaire omwenteling pas in oktober 2015, na de verkiezingsoverwinning van PiS, de partij van sterke man Jaroslaw Kaczynski die zijn bewondering voor het Boedapest model nooit onder stoelen of banken stak. Al snel begonnen ook in Warschau de eerste nieuwe wetten het licht te zien, die veelal sterke gelijkenis vertoonden met wetten die een aantal jaren eerder waren ingevoerd in Hongarije. Zo werden de publieke media onder regeringscontrole gebracht, worden private media onder druk gezet, wordt gepoogd allerlei onafhankelijke instituties die de overheid moeten controleren onder regeringstoezicht te brengen, wordt er gerommeld aan de kieswetten, is het Constitutionele Gerechtshof buiten spel gezet, en wordt nu – de aanleiding voor het starten van de artikel 7 procedure door de Europese Commissie –een heel topechalon van rechters met vervroegd pensioen gestuurd zodat die door PiS getrouwen vervangen kunnen worden.

Natuurlijk heeft PiS in die twee jaar dat ze aan de macht is nog lang niet kunnen realiseren wat in Hongarije inmiddels alledaagse praktijk is geworden. Het gaat onmiskenbaar dezelfde kant op, maar twee jaar is kort en er was ook veel verzet vanuit de Poolse samenleving (let wel, ook in Hongarije waren er in de eerste jaren van de Fidesz regering tal van grote demonstraties, maar bij gebrek aan succes stortte de protestbeweging in, een scenario dat zich nu ook in Polen dreigt te voltrekken).

Met minderheden meerderheden halen

Het probleem voor PiS is dat ze niet dezelfde almacht heeft die Viktor Orbán kreeg toen hij in 2010 de verkiezingen won. Dankzij een weeffout in het kiessysteem, leverde 52% van de stemmen Orbán een tweederde meerderheid in zetels in het parlement op. Die meerderheid stelde hem vervolgens in staat om elke wijziging door te voeren die hij maar wilde, inclusief het veranderen van de samenstelling van het Grondwettelijk Hof en het wijzigen van de grondwet zelf (wat dus prompt ook gebeurde). Elke maatregel op zich was, althans formeel, min of meer legaal en dat maakte het voor critici, inclusief de EU, moeilijk om het proces te doorgronden en er greep op te krijgen. Door vervolgens het kiessysteem nog meer in zijn voordeel te wijzigen, slaagde Orbán er bij de verkiezingen in 2014 (wel formeel vrij, maar niet eerlijk) in om – hoewel hij ‘maar’ 43,6% van de stemmen kreeg en dus eigenlijk verloor – toch weer nipt op een tweederde  meerderheid in zetels uit te komen (die hij korte tijd later kwijt raakte door het overlijden van een parlementarier). Een soortgelijke uitslag wordt bij de ‘verkiezingen’ op 8 april dit jaar verwacht.

In Polen had PiS in 2015 ook voldoende aan 37,6% van de stemmen voor een zetelmeerderheid in het parlement (misschien zou de EU ook eens criteria op moeten stellen om de representativiteit van een verkiezingsuitslag te waarborgen?), maar PiS verwierf dus niet de macht om naar willekeur wat dan ook te veranderen. Precies dat maakt het voor Kaczynski c.s. aanzienlijk moeilijker om hun autoritaire agenda te realiseren. Sterker nog, het heeft ertoe geleid dat PiS, in haar ijver om een aantal veranderingen er toch doorheen te jagen, op diverse punten de Poolse grondwet aan haar laars lapte (wat de Europese Commissie weer mogelijkheden biedt om de rechtmatigheid van die wetten ter discussie te stellen en artikel 7 te starten).

Het verschil tussen Polen en Hongarije

Daarnaast is er ook één belangrijk ideologisch verschil tussen Orbán en Kaczynski:  de houding t.o.v. Putin-Rusland. De Polen zijn fervent anti-Russisch en moeten niets hebben van de meer pragmatische houding die Orbán er op dat punt op nahoudt. Het buitenlands beleid van Orbán is erop gericht te laveren tussen de grootmachten ten Westen en ten Oosten en intussen zo veel mogelijk van beiden binnen te halen voor het kleine souvereine Hongarije (alsof dat geen lid is van de ene grootmacht, de EU). Vandaar de vriendelijke relaties met Poetin (die al herhaalde malen in Boedapest is geweest), de economische deals met Rusland (met als voornaamste de vernieuwing van de kernenergiecentrale Paks op basis van een miljardenlening van Moskou), en de coulante houding van Hongarije t.o.v de inlijving van de Krim en de proxy-oorlog in Oost-Oekraine. Voor de ideologische scherpslijpers van PiS is dat allemaal volstrekt anathema en reden voor een zeker wantrouwen.

Dat nam alleen maar toe toen Orbán op het allerlaatste moment zijn steun introk voor het Poolse initiatief om te voorkomen dat Donald Tusk in 2017 zou worden herkozen als voorzitter van de Europese Raad van ministers. Tusk was lang de voorman van het liberale Burger Platform dat Polen tussen 2007 en 2015 regeerde (met Tusk als premier) en dus dé grote politieke vijand van PiS in Polen. Aanvankelijk leek Orbán de anti-Tusk campagne te steunen, maar toen hij in de Europese Raad van ministers merkte dat de benoeming door zou gaan, of hij nu tegen stemde of niet, stemde hij uit opportunistische overwegingen voor. De belangen van een Poolse nationalist zijn immers niet perse hetzelfde als die van een Hongaarse nationalist.

En dan Europa.

Opvallend is vooral het enorme verschil in de wijze waarop de EU met Hongarije en Polen omgaat. Waar Orbán eigenlijk acht jaar lang grotendeels zijn gang kon gaan, zolang hij maar formeel min of meer binnen de wettelijke lijntjes kleurde, wordt Polen al na twee jaar geconfronteerd met de artikel 7 procedure, die tot voor kort steevast “de nucleaire optie” werd genoemd, wat impliciet betekende: dat doen we nooit.

Orbán werd daarentegen jarenlang behandeld als een wat vreemde, maar in principe toch Europese politicus, die je met opbouwende kritiek en debat  kon benaderen en die je dan uiteindelijk – hij is tenslotte pragmatisch – wel tot een win-win compomis kon bewegen. Dus was er steeds weer de nodige kritiek op deze of gene maatregel, kreeg het land zelfs de nodige tikken op de vingers van de Commissie en het Hof van Straatsburg, deed Orbán soms kleine concessies, maar gebeurde er verder niets dat hem wezenlijk van koers deed veranderen.

Illustratief is de maatregel uit 2011 om een heel topechalon van Hongaarse rechters met vervroegd pensioen te sturen en te vervangen door Fidesz gezinde rechters (precies, de maatregel die nu in Polen tot de nucleaire optie leidde). Destijds was er vanuit de EU natuurlijk de nodige kritiek en uiteindelijk werd er in 2013 met de Orbán regering een compromis gesloten om de maatregel formeel terug te draaien. Maar aangezien al die rechters allang vervangen waren en hun vervangers niet hoefden te worden ontslagen (de oude rechters kregen de keus tussen een vervangend non-baantje of een ontslagvergoeding), veranderde er de facto niets en kreeg Orbán dus precies de uitkomst die hij wilde. Hij moet zich rot gelachen hebben over zoveel naíviteit.

Bovendien speelden de politieke verhoudingen in het Europese parlement een rol. Voor de Europese fractie van Christen Democraten, de EPP, waren/zijn de stemmen van Fidesz – lid van diezelfde EPP – van belang. En hoezeer sommige leden van de EPP zich ook tegen Orbán keerden (Nederlandse CDA-ers, Luxemburgers), de meerderheid met de Duitse CSU voorop  bleef Orbán steeds de hand boven het hoofd houden. Diezelfde coulance valt PiS niet ten deel, want die partij is geen lid van de EPP-fractie maar van de Alliantie van Conservatieven en Reformisten, waartoe ook de Conservatieve Partij van Groot Brittanie (soon to exit) en verder een bonte verzameling splinterpartijen behoren.

Het lijkt er op dat de ernst van wat er in Hongarije is gebeurd nu langzaam begint door te dringen en dat velen, inclusief Angela Merkel, Martin Schulz en Emanuel Macron die zich buigen over een nieuwe start en een nieuwe structuur voor de EU, erop gebrand zijn om in ieder geval te verhinderen dat datzelfde proces zich herhaalt in Polen.

Kan harde actie contraproductief zijn?

Kunnen sancties de Polen en Hongaren ertoe brengen zelf uit de EU te stappen en zich meer aan Putin te verbinden? Dat is nooit onmogelijk, maar niet waarschijnlijk.

De grote meerderheid van Hongaarse burgers is, ondanks jaren van anti-Brussel regeringspropaganda, nog steeds voorstander van het EU lidmaatschap en heeft meer vertrouwen in EU instellingen dan in de Hongaarse politiek. Ook is de Hongaarse economie volledig gericht op de Europese markt en sterk afhankelijk van de subsidiestroom uit Brussel (5 miljard euro per jaar) en van het aanzienlijke bedrag dat Hongaren woonachtig in West-Europa inmiddels naar huis sturen (3,5 miljard euro per jaar). Het verlaten van de EU zou dus een zeer hoge prijs vergen, ook persoonlijk (de rijkdom van de nieuwe bourgeoisie staat of valt immers met de EU connectie).

Voor Polen ligt het wellicht een beetje anders; het enthousiasme voor de EU onder de bevolking is kleiner, het economisch belang van de EU-markt is minder omdat het als groot land ook een sterke thuismarkt heeft, en hoewel EU subsidies van groot belang zijn voor tal van ontwikkelingsprojecten, bestaat er in Polen (nog) geen “maffia-staat” zoals in Hongarije. Maar dat maakt de situatie niet fundamenteel anders; de economische en politieke prijs voor het verlaten van de EU is groot en wat moeten de Polen dan, zich tot Putin wenden? Uiteindelijk hebben beide regeringen de EU meer nodig dan de EU hen, en vanuit die positie van kracht zou Europa harder op kunnen treden.

Natuurlijk zullen zowel Orbán als Kaczynski sancties of de dreiging van sancties gebruiken om nationalistische sentimenten in eigen land verder op te zwepen. Bij Sargentini’s bezoek aan Hongarije werd zij door de Fidesz media direct neergezet als een lid van het netwerk van de Hongaars-Amerikaanse miljardair en aartsvijand Georg Soros, terwijl haar missie werd afgedaan als vooringenomen en politiek gemotiveerd. Maar laten we wel zijn, dat refrein herhalen ze nu al jaren – met of zonder duidelijke aanleiding – en daar verandert niets aan, wat de EU ook doet. Tenzij Europa natuurlijk zou besluiten alles maar te accepteren (maar wel de geldkraan open te laten staan).

Gaat dit alles, zoals zo vaak in de EU, eindigen in een of ander onnavolgbaar  compromis waarbij de kool en de geit gespaard worden en Orbán en Kaczynski de-facto door kunnen gaan met datgene wat ze doen?  Het is heel goed denkbaar. Het veto van één land is voldoende om een artikel 7 veroordeling onderuit te halen, dus Hongarije en Polen kunnen elkaar uit de brand helpen (en hebben ook al gezegd dat ze dat zullen doen), tenzij slimme advocaten daar nog iets op verzinnen. Bij de onderhandelingen over het nieuwe EU budget zullen ook andere landen op hun hoofd krabben bij de vraag of je het verlenen van subsidies moet binden aan politieke voorwaarden, maar hoe dan en wat dan? Het is allemaal onontgonnen terrein. Daar komt nog van alles bij: de EPP is nog lang niet om, wat doen de nieuwe Oostenrijkse en Tsjechische regeringen,  wat voor regering krijgt Italie, en wat wordt de impact van de Brexit discussie?

Maar al te halfslachtig handelen zou de waardengemeenschap die de EU ook wil zijn, niet ten goede komen. Alleen door Hongarije maximaal onder druk te zetten, zet je Polen maximaal onder druk, en vice versa, en dan kan ook het autoritaire bondgenootschap gaan kraken. Of de terugval van Hongarije daarmee nog kan worden teruggedraaid, zou mooi zijn maar is inmiddels twijfelachtig (tenzij in april het ondenkbare gebeurt). Maar het moet mogelijk zijn om een democratisch Polen te behouden voor de EU. Nog is Polen niet verloren, aldus de aanhef van het Poolse volkslied. Maar als Polen valt, moet de EU ofwel het predikaat waardengemeenschap bij het oud vuil zetten, of de rest van Oost-Europa op zijn buik schrijven.