Er hangt onweer in de lucht; De onhoudbare juridische en maatschappelijke uitzonderingspositie van de burgerluchtvaart

ANALYSE - Sinds enige tijd begeef ik mij als advocaat op het gebied van de luchtvaart. Gaandeweg viel ik van de ene verbazing in de andere naarmate ik mij meer in de materie ging verdiepen. Niet in de laatste plaats geholpen door enkele deskundige cliënten ben ik steeds meer te weten gekomen over de (juridische) achtergronden van de (inter)nationale luchtvaart.

In het bijzonder valt de uitzonderingspositie van de luchtvaart op tal van terreinen op. Hierbij valt te denken aan lagere of ontbrekende geluids- en milieunormen (o.a. stikstof, (ultra) fijn stof en CO2) en het ontbreken van belastingdruk. Ja, u leest het goed. In tegenstelling tot andere omgevings- en milieubelastende sectoren wordt er geen belasting geheven op het gebruik van kerosine of de verkoop van vliegtickets en worden andere maatstaven gehanteerd bij de vergunningverlening. En dat terwijl vliegen één van de meest vervuilende en omgevingsbelastende vormen van transport is.

Ik zal hieronder een aantal voorbeelden de revue laten passeren, zonder dat ik daarmee beoog volledig of uitputtend te werk te gaan.

Stikstof

Voor het verkeer over land (weg en spoor) gelden tal van regels betreffende geluid en milieu. Maar niet voor de luchtvaart. Zo constateerde de Commissie Remkes dat de stikstofuitstoot van de (burger)luchtvaart boven de 3000 voet (ca. 900 meter) niet wordt meegerekend, terwijl deze emissie groter is dan onder de 3.000 voet. Ook is onlangs gebleken dat tal van luchthavens in Nederland niet over de vereiste vergunningen beschikken op grond van de Wet natuurbescherming voor de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Verschillende milieuorganisaties hebben hierover vorig jaar handhavingsverzoeken ingediend. Deze zijn in eerste instantie door de minister afgewezen. De bezwaarschriften zijn afgelopen week behandeld op de hoorzitting van de RVO. De stelling van de advocaat van Eindhoven Airport was hierin tekenend. De belangen van de luchtvaart voor economie en welvaart zouden dusdanig zijn dat “handhaving disproportioneel zou zijn”. Daarmee zette deze advocaat Eindhoven Airport boven de wet.

Geluid

De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) concludeerde in 2018 al dat de geluidsnormen rondom Schiphol flink moeten worden ingeperkt en dat de huidige norm leidt tot nadelige gezondheidseffecten. De WHO adviseert in de gehele EU voortaan een geluidsgrens voor vliegtuigen aan te houden van 45 dB, terwijl bij Schiphol nog wordt gerekend met een grens van 48 dB.

Voorts blijken er geen normen te bestaan voor het geluid van taxiënde vliegtuigen. Bij Maastricht Aachen Airport leidt het taxigeluid tot grote overlast. Op zeer korte afstand van de (enige) start- en landingsbaan zijn woningen en dorpskernen gelegen. Bij een cliënt in Schietecoven zijn geluidniveaus van respectievelijk 82 – 94 dB (voor de Boeing 747) en 77 – 88 dB (voor de Boeing 777) gemeten. Als een luchthaven beoordeeld zou worden als een inrichting dan zou de conclusie zijn geweest dat de grenswaarden voor de dag-, avond- en nachtperiode ieder meetmoment is overschreden. Maar voor de luchtvaart gelden andere regels. Zo worden de grenswaarden voor geluid berekend via een rekenvoorschrift dat in de Regeling Burgerluchthavens (een regeling onder de Wet luchtvaart) is opgenomen. Dit rekenvoorschrift schrijft voor dat uitsluitend startend en landend verkeer in de berekeningen moet worden meegenomen. Taxiënd verkeer en verkeer dat proefdraait voorafgaande aan de start wordt niet in de berekeningen meegenomen. Ondanks dat dergelijke geluidsniveaus als “zeer luid” en “hinderlijk” worden beoordeeld en langdurige blootstelling daaraan kan leiden tot gehoorschade.

Anticiperend handhaven

Zowel op Schiphol als op Maastricht Aachen Airport is op illegale wijze gebruik gemaakt van start- en landingsbanen. Bij Schiphol ging het over het gebruik van de vierde baan en bij Maastricht Aachen Airport over 250 meter baanverlenging. Zonder vergunning of verankering in de wet is gebruik gemaakt van start- en landingsbanen. Telkenmale is de minister/staatssecretaris de luchthavens tegemoet gekomen door middel van een gedoogbesluit, getiteld: anticiperend handhaven. Hoogleraar Economisch Publiekrecht Ottow noemde dit al eens “anticiperend niet-handhaven”. En feitelijk is het dat ook. Er wordt namelijk niet gehandhaafd. En dat is opmerkelijk, want voor overheidsorganen geldt er een beginselplicht tot handhaven in geval er sprake is van een overtreding. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bepaald dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, het bestuursorgaan in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken wanneer een wettelijk voorschrift wordt overtreden.

Grove fouten in het vergunningstraject

Maar zelfs als het hele vergunningstraject wél wordt doorlopen, blijkt de overheid zich niet te houden aan haar eigen spelregels. Zo is door een samenwerkende actiegroep een aantal grove fouten geconstateerd in de geluids- en stikstofberekeningen voor Lelystad Airport, ten gevolge waarvan de openstelling van Lelystad Airport al meermaals is uitgesteld.

Geen belasting

Daarnaast wordt op de brandstof voor auto’s accijns geheven en geldt er een btw-tarief op personenvervoer van 9% (o.a. trein, bus en taxi). Dat geldt niet voor de luchtvaart. Vliegtickets vallen onder het 0%-tarief, wat er dus op neerkomt dat geen BTW wordt belast. Een passagier betaalt enkel luchthavenbelasting. In tegenstelling tot hetgeen de benaming “belastging” zou vermoeden komt dit niet ten goede van de staatskas. Deze “belasting” wordt door de vliegtuigmaatschappijen enkel aan de luchthavens afgedragen. De bodem is bereikt nu zelfs het vliegtuig van Amsterdam naar Eindhoven soms zelfs goedkoper is gebleken dan de trein.

Staatssteun

Alle regionale luchthavens zijn in handen van de overheid. Het enige (tijdelijk) privaat gerunde regionale vliegveld van Nederland, Maastricht Aachen Airport (MAA), is vanaf 1 november 2019 weer in handen van de provincie Limburg voor het symbolische bedrag van 1 euro. In 2014 heeft de provincie Limburg het destijds failliete MAA overgenomen. Bij die overname hebben de Provinciale Staten van Limburg samen met vier gemeenten in Zuid-Limburg in totaal €59,7 miljoen aan subsidie toegezegd voor de periode 2013-2024, waarvan naar schatting ongeveer €33-35 miljoen voor niet-economische diensten van algemeen belang (NEDAB: brandweer, beveiliging, luchtverkeersleiding) en de resterende €25-27 miljoen voor onderhoud aan/renovatie van de infrastructuur en vervanging van het wagenpark. Doordat Provinciale Staten de luchthaven tot basisinfrastructuur van de provincie zijn gaan rekenen zijn die kosten nu structureel voor rekening van de Limburgse belastingbetaler.

En wie herinnert zich niet de miljardensteun waarmee het kabinet over de brug kwam om KLM overeind te houden als gevolg van de wereldwijde corona-uitbraak? De steun bestaat uit een garantiestelling voor bankleningen van maximaal 2,4 miljard euro en een directe lening door de staat van maximaal 1 miljard euro. Volgens het kabinet is KLM cruciaal voor de luchthaven, waarmee een groot publiek belang is gediend. Typerend is dat andere bedrijven en sectoren het nakijken hebben en buiten de boot vallen. De vraag is waarom nu juist een verlieslatend bedrijf met een zeer milieu- en omgevingsbelastende bedrijfsvoering tegemoet is gekomen met een dergelijk fors steunpakket.

Covid-19

Er valt weinig positiefs te melden over de corona-uitbraak, maar de rust en de stilte voor omwonenden van luchthavens werd ervaren als een verademing. Ook de lucht was helderder vanwege het ontbreken van condensstrepen en minder vervuiling. De positieve effecten hiervan op het klimaat worden ook algemeen aanvaard. Inmiddels wordt er weer volop gevlogen, vaak met nog niet eens voor de helft gevulde vliegtuigen omdat maatschappijen hun landingsrechten niet willen verliezen. Ook wordt er weer gestunt met ticketprijzen. Covid-19 heeft ons geleerd dat vliegen voor de meeste mensen niet essentieel is, maar een luxeproduct.

De maat is vol

De afgelopen decennia is de luchtvaartsector exponentieel gegroeid en tot de corona-uitbraak was het beleid nog gericht op groei, groei, groei. The sky was the limit. Ook de luchtvaartnota 2020-2050 gaat nog uit van een groeiscenario. Voor omwonenden en natuurorganisaties is de maat vol. Met name de omwonenden voeren al lange tijd een verwoede strijd, waarbij tot voor kort de luchtvaart telkens aan het langste eind leek te trekken. De omwonenden hebben zich echter weten te verenigen en hebben zich verdiept in de materie. De uitzonderingspositie van de luchtvaart lijkt op tal van juridische gronden niet (langer) houdbaar en wordt ook steeds minder maatschappelijk geaccepteerd. De pijlen worden gericht op luchthavenbesluiten, natuur- en omgevingsvergunningen en de nationale luchtruimherziening.

Het broeit in de lucht. Er is onweer op komst in het Nederlandse luchtruim.


Deze gastbijdrage is geschreven door Mr. Paulus Rafael Botman (advocaat), en verscheen eerder hier.

  1. 1

    In het verlengde van de baan van Vliegveld Beek (MAA) ligt een oorlogsmuseumpje dat nog niet zo heel lang geleden een vergunning voor het plaatsen van een Russisch luchtafweerkanon kreeg. Maar ze hebben er geen kogels voor…

    Gelukkig kan de Zuid-Limburger nog wel als zodanig over het grondlawaai klagen.

    Viegvelden zijn penissymbolen voor bestuurders.
    Als zelfs de commerciële uitbater van MAA er geen brood meer in ziet en de toko voor een euro aan de provincie overdoet, blijft die laatste trekken aan dat dode paard. Dat blijkt ook uit de provinciale opdracht voor een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA), waarbij de optie sluiting nadrukkelijk niet mocht worden onderzocht, en men alvast op de gewenste onderzoeksresultaten vooruit wil lopen. Via een crowdfunding wordt de sluitingsoptie nu alsnog onderzocht, want de bevolking moet het in dezen niet van de provincie hebben. Die goochelt met geluids- en werkgelegenheidsgetallen die uit de lucht gegrepen zijn.
    Een simpel feit is dat MAA een kleine 200 directe werknemers heeft, en dat voor die handvol banen een half miljoen Zuid-Limburgers van de vliegtuigherrie mogen meegenieten. Iemand verdient daar geld aan, maar de bevolking echt niet.

    En dan heb ik het nog niet over de AWACS in Geilenkirchen gehad.

  2. 2

    Het argument dat zo vaak gebruikt wordt: “De belangen van de luchtvaart voor economie en welvaart zouden dusdanig zijn”

    Waarom altijd alleen die zin, maar geen verdere cijfermatige onderbouwing?

    Dit artikel laat wederom zien dat de nadelige effecten gigantisch zijn. En deze zijn WEL cijfermatig onderbouwd….

    Wanneer stopt deze onzin?

  3. 3

    Tussendoortje @redactie: er gaat iets mis denk ik in jullie software. Ik had de mogelijkheid bovenstaande opmerking van Imgikke aan te passen als ware het de mijne….
    Even naar kijken misschien

  4. 4

    @2: De landelijke politiek moet toch èrgens haar brokkenpiloten in een luizenbaantje kunnen dumpen? Niettemin: de motivatie waarmee in de (vroege) jaren ’50 de luchtvaart met al deze fiscale en juridische bevoordeling moest worden gestimuleerd, is al zeker vijftig jaar achterhaald. Maar de bedrijfstak heeft een verdomd goede lobby. Het is wel zo tekenend dat uitgerekend de sector die Covid19 zo rap over de wereld heeft verspreid vooraan stond voor overheidssteun en het ook nog het eerste kreeg, terwijl menig scholier het in de lockdown zonder computer moest stellen.

    En men zou het niet nationaal kunnen aanpakken vanwege het internationale karakter ervan? Wel, dan kun je op zijn minst een stop zetten op nationale vluchten. Voordat Corendon de vluchten voor september en oktober heeft opgeschort, heeft die maatschappij deze zomer nogal met de B737 gecityhopt tussen Schiphol en Beek voordat men koers zette naar de Mediterranée.

    In Beek is ook iets saillants aan de hand, dat erg illustratief is hoe daar de zaken heel katholiek worden opgelost. Een aannemer zat met een partij oud asfalt in zijn maag en een projectenpipo kon dat ineens goed gebruiken om het bedrijventerrein rondom het vliegveld aantrekkelijk te maken voor investeerders of nieuwe bedrijven ‘want die zouden niet door een groene wei heen kunnen kijken’. Dat dit absolute larie is, blijkt er wel uit dat deze aldus verharde terreinen vervolgens gebruikt worden om de corendonpassagiers gratis te laten parkeren, daar is actief mee geadverteerd. De dassenfamilie die daar ook moet wonen heeft het nakijken, beschermd of niet.

  5. 8

    @7: Ik las onder Imgikkes reactie het potloodje en de “klik hier” opmerking, zoals je die bij eigen reacties ziet. Na het inloggen om daarvoor te waarschuwen waren beide weg.
    Ik heb niet geprobeerd er op te klikken om te zien of e.e.a zou lukken.

    Edit: er stond overigens niét de aftellende klok bij, zoals die wel bij eigen reacties staat.

  6. 11

    “En wie herinnert zich niet de miljardensteun waarmee het kabinet over de brug kwam om KLM overeind te houden als gevolg van de wereldwijde corona-uitbraak?” Die zogenaamde steun is een lening tegen 7 procent woekerrente terwijl de overheid zelf een negatieve rente betaald over wat zij leent, tegen die voorwaarden wil ik ook we “steun” uitdelen! Een overheid die ook nog eens zelf grootaandeelhouder in het bedrijf is, waardoor niet alleen het bedrijf maar alle Nederlanders hiermee gebaat zijn.

    Het OV daarentegen krijgt 2.25 miljard schoon
    in het handje, terwijl alleen al het het spoor een grotere geluidsoverlast geeft dan de luchtvaart! Hier wordt dus een beetje selectief geshopt!

    http://web.minienm.nl/mob2015/5_5.html

  7. 12

    @11: Die 7 procent rente levert alleen wat op als de KLM de lening terugbetaalt. Vóór de corona-epidemie uitbrak maakt KLM geen of nauwelijks winst, en dat is natuurlijk niet beter geworden. Een lening die niet terugbetaald wordt, is een verlies.

    Veel beloven, weinig geven, doet een dwaas in vreugde leven

    Een normaal mens denkt

    beter 1 vogel in de hand, dan 10 in de lucht

    maar onze regering ziet ze blijkbaar liever vliegen.

    KLM had makkelijk zijn schulden fors kunnen verminderen (met heel simpel onderhandelen: “als wij failliet gaan, krijgen jullie nog minder”) maar onze overheid vond dat niet nodig.
    Dus nu gaat het grootste deel van steun/lening naar de brandstofverkopers (KLM heeft al die kerosine niet meer nodig, maar het contract was al getekend) en Ierse verhuurders van vliegtuigen (want KLM heeft geen geld voor eigen toestellen).