Einde aan demissionaire dubbele petten

ANALYSE - Vandaag kunnen zeven bewindslieden van kabinet Rutte IV eindelijk hun dubbele petten aan de kapstok hangen.

De zeven bewindslieden werden 6 december 2023 beëdigd als lid van de Tweede Kamer. Volgens artikel 57 van de Grondwet mag een Kamerlid niet tegelijkertijd bewindspersoon zijn. Uitzondering: demissionaire bewindslieden. In een 12 juni jl. uitgebracht rapport ziet het ‘Adviescollege inzake de werking van artikel 57 van de Grondwet’ een mogelijkheid ook aan die uitzondering een eind te maken. [1]

De aanleiding om een adviescollege op te tuigen was een kwestie tijdens het demissionaire kabinet Rutte III. Wegens leegloop van het kabinet werden de Tweede Kamerleden Steven van Weyenberg, Dennis Wiersma en Dilan Yesilgöz-Zegerius benoemd tot staatssecretaris en behielden aanvankelijk hun Kamerlidmaatschap.

Dubbele pet kan niet / kan wel

Staatsrechtdeskundigen Bert van den Braak en Wim Voermans waren stellig [2]:

Op grond van de wetgeschiedenis van artikel 57 van de Grondwet is er reden om de verenigbaarheid niet alleen te betwisten, maar zelfs strijdig met de Grondwet te noemen.

De Raad van State zag dat anders [3]. De benoeming was volgens de Raad van State “zonder meer in overeenstemming is met artikel 57 van de Grondwet”. De Raad vond ook dat “de gang van zaken uit grondwettelijk oogpunt ongelukkig is. De grondwettelijke complicaties van de recente benoemingen lijken niet tijdig en niet voldoende grondig te zijn onderkend”.

Premier Rutte vond dat een benoeming in een demissionair kabinet automatisch betekende dat de benoemde bewindspersonen als vanzelfsprekend demissionair zijn. In de Tweede Kamer bleek dat artikel 57 van de grondwet voor verschillende interpretaties vatbaar was.

De staatssecretarissen Van Weyenberg,  Wiersma en Yesilgöz-Zegerius zeiden hun Kamerlidmaatschap op. Alles bij elkaar reden om deskundigen de zaak nader onder de loep te laten nemen. Op 28 april 2023 ging het ‘Adviescollege inzake de werking van artikel 57 van de Grondwet’ aan de slag.

Wat is het probleem?

Het adviescollege sprak onder andere met zeven ‘ ervaringsdeskundigen’ (personen die de ambten van demissionair bewindspersoon en Kamerlid in de praktijk hebben gecombineerd). Zij hebben die status “op momenten als conflicterend hebben ervaren, bijvoorbeeld wanneer men als Kamerlid (bijvoorbeeld via stemmingen) een standpunt innam over het beleid van het kabinet of over een collega-bewindspersoon”. [4]

Op verzoek van  het adviescollege heeft de griffie van de Tweede Kamer onderzocht “in hoeverre demissionaire bewindslieden die tevens als Kamerlid zijn gekozen hebben deelgenomen aan vergaderingen en stemmingen in de Tweede Kamer”. [5]

De resultaten zijn in het bezit van het adviescollege, maar zijn niet  het rapport gepubliceerd. Wij hebben ze opgevraagd (zie hieronder kabinetten Rutte II en III) en aangevuld met Sargasso’s  onderzoek naar kabinet Rutte IV.

Tabel 1 Als Kamerlid bijgedragen aan plenaire vergaderingen

Tabel 2 Deelname hoofdelijke stemmingen

De griffie wees er overigens nog op dat bij alle ‘stemmingen met handopsteken’ (fractiegewijs, dus niet hoofdelijk) de fictie van aanwezigheid geldt: een Kamerlid kan afwezig zijn bij de stemming, maar wordt wel altijd meegeteld in de uitslag van de stemming.

Het adviescollege rapporteerde ook dat zij “heeft waargenomen dat zich in de op het moment van afronding van deze tekst op 15 mei 2024 nog lopende formatieperiode na de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 reeds meerdere situaties hebben voorgedaan waarin het combineren van de ambten van demissionair bewindspersoon en Kamerlid conflicteert, wanneer uitingen of stemgedrag als Kamerlid ingaan tegen het kabinetsbeleid of zelfs het eigen optreden als demissionair bewindspersoon”. [6]

Concrete voorbeelden vermeld het adviescollege niet, maat te denken valt natuurlijk aan de beruchte manoeuvre van minister van Justitie Dilan Yesilgöz-Zegerius, die als Kamerlid een motie indiende om de door beide Kamers aangenomen Spreidingswet tegen te houden.
Een andere voorbeeld: Minister Van der Wal die als Kamerlid tegen de Europese natuurherstelwet stemde bij een hoofdelijke stemming. [7]

Negatieve gevolgen voor functioneren van de Kamer

Het adviescollege merkt ook op dat Kamerleden met een dubbelfunctie “in de praktijk vrijwel geen Kamerwerk verrichten, waardoor al het werk komt te rusten op de schouders van de fractiegenoten. Dit heeft negatieve gevolgen voor het functioneren van de Kamer als geheel, die gedurende deze periode feitelijk uit minder dan 150 actieve leden bestaat”.

Onderstaande tabel geeft weer hoe vaak de laatste zeven demissionaire bewindslieden als Kamerlid zijn genoteerd als zijnde aanwezig. Kanttekening: het wil niet zeggen dat ze ook voor de duur van de gehele vergadering in de plenaire zaal zitten. Kamerleden melden zich zelf present, zodat vastgesteld kan worden of het vereiste quorum van 76 leden aanwezig is. [8]

Tabel 3 Presentie demissionaire bewindslieden bij plenaire vergaderingen

Alle genoemde nadelen van dubbelfuncties “worden zwaarder gevoeld naarmate formaties langer duren en gedurende demissionaire periodes van een kabinet steeds minder onderwerpen controversieel worden verklaard”. [9]
En dat is na de laatste drie verkiezingen ook het geval geweest.

Tabel 4 Demissionaire periode (in dagen) na installatie nieuwe Tweede Kamer

Gerommel in de vergaderzaal

Los van alle hierboven genoemde nadelen van demissionaire dubbelfuncties, leidde het bij de plenaire vergaderingen soms tot wat onhandige of rommelige momenten. Een paar voorbeelden:

14 februari: Kamerlid Omtzigt spreekt Kamerlid Jetten aan op ministeriële brieven. [10]
22 mei: De voorzitter vraagt Kamerlid Vijlbrief (tevens staatssecretaris) om bij twee agendapunten in vak K plaats te nemen, omdat die punten aanwezigheid van een vertegenwoordiger van de regering vereisen. [11]
4 juni: Ook minister Paul wordt verzocht een andere positie in te nemen in de vergaderzaal, om als Kamerlid aan een stemming deel te nemen. [12]

Oplossing: tijdelijke vervanging

Naar voorbeeld van de reeds bestaande regelingen voor tijdelijke vervanging bij ziekte of zwangerschap, stelt het adviescollege ook een dergelijke regeling voor om demissionaire bewindslieden die bij verkiezingen tot Kamerlid zijn gekozen, de gelegenheid te geven hun bewindsfunctie rustig uit te dienen zonder hun Kamerzetel kwijt te raken. [13]

Het adviescollege wil geen verplichte vervangingsregeling: “Hiermee sluiten we aan bij de vervangingsregelingen voor zwangerschap, bevalling en ziekte, waar vervanging ook vrijwillig geschiedt.”

Van fractievoorzitters kan worden verwacht dat ze geen gebruik maken van de vervangingsmogelijkheid, omdat ze “in de regel de formatieonderhandelingen namens hun fractie voeren en als Kamerlid het woord voeren in de debatten over de formatie”

Met name Kamerleden (niet-fractievoorzitters) zouden gebruik moeten maken van een vervangingsregeling. Niet alleen om rolvermenging te voorkomen, maar ook omdat  zod9ende “de Kamer tijdens de formatie zoveel mogelijk op volle sterkte kan functioneren”.

Het adviescollege ziet er ook een voordeel in voor kleinere fracties (steeds vaker deel van coalities):

Voor leden van kleinere fracties komt daar in de derde plaats nog bij dat Kamerleden door zich te laten vervangen problematische situaties kunnen voorkomen, die kunnen ontstaan wanneer te weinig Kamerleden overblijven om het werk van een Kamerlid met dubbelfunctie als demissionair bewindspersoon naar behoren over te kunnen nemen.

Tot slot

Jammer dar het adviescollege voor een vrijwillige regeling pleit. Alleen al om het simpele feit dat in alle omstandigheden uitgesloten moet worden dat Kamerleden zichzelf gaan controleren omdat ze ook bewindspersoon zijn, zou het een vaststaande regel moeten zijn om die functies uit elkaar te houden. Dus ook in demissionaire tijden.

Het ziet er verder niet naar uit dat een wijziging van het grondwetsartikel 57 nog voor de eerstvolgende verkiezingen gereed zal zijn. De procedure voor grondwetswijzigingen maakt dat nu eenmaal niet mogelijk. [14] Dat zou tussentijdse verkiezingen betekenen en dat zullen de komende  coalitiepartners niet willen.
Misschien zijn aanpassingen van de Kieswet en/of het Reglement van orde van de Tweede kamer voldoende om een eind te maken aan dubbele petten in ’s lands volksvertegenwoordiging.

Noten:

[1] Rapport ‘Demissionaire dubbelrol? De (on)verenigbaarheid van het lidmaatschap van Kamer en kabinet’, 12 juni 2024.

[2] Montesquieu Instituut – Betoog van Prof. dr. Bert van den Braak, bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis en parlementair stelsel, Universiteit Maastricht en Prof. dr. Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht, Universiteit Leiden

[3] Raad van State, samenvatting 1 september 2021

[4] Rapport,  Samenvatting pag. 11

[5] Rapport, hoofdstuk 1.4., pag. 34, 35.

[6]Rapport,  Hoofdstuk 4.2. pag. 55

[7] Plenaire vergadering 13 december 2023, motie voorgesteld door de leden Yeşilgöz-Zegerius, Wilders, Van der Plas en Omtzigt, doet een beroep op het kabinet en de Eerste Kamer om voor de duur van de formatie een pas op de plaats te maken met het wetsvoorstel “spreidingswet”. De motie werd aangehouden en kwam 14 december 2023 in gewijzigde vorm in stemming en werd met handopsteken aangenomen. VVD stemde voor.
Plenaire vergadering 5 maart 2024, Minister Van der Wal spreekt zich als Kamerlid uit tegen natuurherstelwet (hoofdelijke stemming)

[8] Parlement.com Quorum

[9] Rapport,  Samenvatting pag. 11

[10] In de plenaire vergadering van 14 februari 2024 ging dat zo:

De heer Omtzigt (NSC): Ik zou de heer Jetten willen vragen zijn eigen brieven te lezen. In de brieven van minister Van Weyenberg …
De heer Jetten (D66): Punt van orde!
De voorzitter: Neeneenee, de heer Omtzigt heeft het woord. We gaan even naar de heer Omtzigt luisteren. U kunt daarna uw punt van orde maken. Oké, kort dan.
De heer Jetten (D66): Een persoonlijk feit. Ik heb geen brief gestuurd aan de informatietafel. De informatietafel heeft ambtelijke inventarisaties gekregen waar de verantwoordelijke minister van het departement, dus de “minister van”, een handtekening onder heeft gezet, omdat het verstuurd is. We gaan hier niet de indruk wekken dat ik, mevrouw Yeşilgöz of een andere minister verantwoordelijk was voor de inhoud van die brieven. Ik ben er klaar mee!
(Geroffel op de bankjes)
De heer Omtzigt (NSC): De handtekening van de minister stond eronder, maar daar gaan we een andere keer over verder.

[11] Uit verslag plenaire vergadering 22 mei 2024:
De voorzitter: We hebben de heer Vijlbrief gevraagd om straks even een dramatische overgang te maken naar vak K bij de agendapunten 2 en 3, want dan moet er toch iemand van het kabinet zitten. Dat is niet nodig bij agendapunt 1. Straks gaan we even waarnemen hoe hij de Rubicon zal oversteken.
Vlak voor de laatste stemmingen van de vergadering herinnert de voorzitter hem: Ik vraag de heer Vijlbrief of hij zo goed wil zijn om te verhuizen naar vak K

[12] Plenair verslag 4 juni  Voorzitter: Ik verzoek mevrouw Paul om even plaats te nemen in de zaal, zodat zij haar stem als Kamerlid kan uitbrengen. Een pikant staatsrechtelijk moment!

[13] Rapport, Bijlage 2 – Conceptvervangingsregeling, pag. 70, 71
Hoofdstuk 4. Vervangingsregeling voor Kamerleden die tevens demissionair bewindspersoon zijn, pag. 52 e.v.

[14] https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/grondwet-en-statuut/herziening-grondwet
Voor een grondwetswijziging moet een extra zware procedure worden doorlopen: het parlement moet er 2 keer een beslissing over nemen. Dit wordt ook wel de 1e en 2e ‘lezing’ genoemd. Reden voor die verzwaarde herzieningsprocedure is dat de Grondwet de belangrijkste uitgangspunten van ons staatsbestel bevat.