De doorgerekende draai van Rutte III over verdeling klimaatkosten

ANALYSE - Eerder deze week presenteerde het CPB en PBL hun doorrekening van het ontwerp klimaatakkoord. De conclusie van het PBL is dat de doelstelling om de CO2 uitstoot met 49% te reduceren waarschijnlijk niet wordt gehaald. Het CPB concludeerde dat met name de lage en de middeninkomens de lasten van het energie- en klimaatbeleid (inclusief het ontwerp klimaatakkoord) dragen. Het kabinet was er als de kippen bij om maatregelen aan te kondigen ter verzachting van de pijn, waarbij lasten van burgers naar bedrijven worden geschoven.

Doorrekening PBL

De conclusie van de doorrekening van PBL is dat de verwachte afname van de uitstoot van broeikasgassen in 2030 31 – 52 megaton CO₂-equivalenten bedraagt. De opgave bedraag 48,7 megaton (49% ten opzichte van 1990). Dit valt net binnen de bandbreedte, maar wordt waarschijnlijk niet gehaald. Het ontwerpakkoord kan volgens het PBL leiden tot grote stappen in de energietransitie, maar er is nog veel werk aan de winkel: er moeten (politieke) keuzes gemaakt worden waarmee onzekerheden over het precieze effect van de voorgestelde maatregelen afnemen. De nationale kosten van deze voorstellen in 2030 vallen met 1,6 – 1,9 miljard euro nu lager uit dan geraamd op basis van het hoofdlijnenakkoord in 2018.

De grootste reductie (18,3 – 21,0 Mton) wordt bereikt in de elektriciteitssector. Het doel was hier een reductie van 20,2 Mton. De sterke toename van hernieuwbaar opgewekte elektriciteit zorgt er mogelijk voor dat Nederland in 2030 netto-exporteur van elektriciteit is en ook bijdraagt aan vermindering van emissies in het buitenland. Het einde van kolenstook en ondersteuning van wind- en zonne-energie zorgt ervoor dat in 2030 zo’n driekwart van de elektriciteitsproductie hernieuwbaar is.

De sector met daarna de grootste reductie is de industrie (6,0 – 13,9 Mton), waar naar verwachting het doel (14,3 Mton) niet wordt gehaald. De grote bandbreedte wordt veroorzaakt door onzekerheden over de bonus-malus regeling, waarvan PBL twijfelt of deze het gewenste effect gaat hebben.

Ook in de mobiliteit is er met 4,2 – 8,0 (doel 7,3 Mton) sprake van een forse emissiereductie. De bandbreedte komt hier door onzekerheid over de snelheid waarmee het aantal elektrische personenauto’s in Nederland zal toenemen, de mate van inzet van biobrandstoffen en de omvang van stedelijke zones voor zero-emissies van het goederenvervoer.

De aanpak in de landbouwsector (1,8 – 4,6 Mton reductie) is gelijk verdeeld over een reductie van overige broeikasgassen in de veeteelt en vernieuwing van de glastuinbouw; de reductie door ander landgebruik is minder. In de gebouwde omgeving (reductie 0,8 – 3,7 Mton) staat onzekerheid over het succes van de wijkaanpak centraal. De normering in de utiliteitsbouw kan naast de wijkaanpak ook tot forse emissiereductie leiden.

Doorrekening CPB

Uit de doorrekening van het CPB komt naar voren dat met name de lage en de middeninkomens zijn die er door het klimaatakkoord op achteruitgaan, terwijl de achteruitgang in koopdracht door het totale klimaat en energiebeleid ook al steviger aankomt bij lagere inkomens. Het CPB hanteert, net als het PBL, bandbreedtes voor de verwachte effecten.

Het totale inkomenseffect bestaat deels uit maatregelen die burgers direct raken en deels uit afwenteling van kosten door bedrijven. De afbeelding laat zien dat huishoudens een groot deel van de afwenteling door bedrijven opvangen door gedragseffecten, bijvoorbeeld door schonere producten te kiezen.

Reactie op doorrekening PBL en CPB

In de eerste reacties op de doorrekening van PBL en CPB lag de focus op het feit dat de doelen voor 2030 waarschijnlijk niet gehaald zouden worden en dat huishoudens, met name de lagere en modale inkomens, er in koopkracht op achteruit zouden gaan. In sommige gevallen zelfs 3 tot 4%. Deze reacties verstomde echter al snel toen het kabinet met een snelle reactie bleek te komen.

Kabinetsreactie op doorrekening

Het kabinet was vlot met reageren op de doorrekening. In deze reactie gaf het kabinet aan om dat ze de komende weken tot een definitief pakket aan maatregelen te komen. In dat definitieve pakket zal klimaatakkoord op vijf punten worden bijgesteld. Op de eerste plaats zal in ieder geval de verdeling van kosten tussen burger en bedrijfsleven aangepast worden. Dit gebeurt door de opslag duurzame energie (ODE) vanaf 2020 voor grootverbruikers te verhogen, waarbij de verhouding tussen huishoudens en bedrijven 1/3 – 2/3 wordt in plaats van de huidige 50-50. Of deze verhouding ook bij de energiebelasting wordt aangepast laat de brief in het midden.

Op de tweede plaats gaat de bonus-malus regeling voor bedrijven bij het grofvuil en komt er een ‘verstandige en objectieve’ CO2 heffing voor bedrijven. Hoe deze er uit komt te zien is onduidelijk. Op de derde plaats zal het kabinet elektrische auto’s minder ondersteunen van voorgesteld en meer inzetten op het ontwikkelen van de tweedehandsmarkt voor elektrische auto’s. Als gevolg hiervan hoeven de kosten van brandstofauto’s minder te stijgen. Op de vierde plaats zal het kabinet meer geld vrijmaken voor de extra CO2 reductie die de landbouwsector wil realiseren. Op de vijfde plaats gaat het kabinet de inzet van CO2 afvang en opslag (CCS) beperken.

Met deze reactie kunnen de koopkrachtplaatjes van het CPB meteen bij het grofvuil, die zijn achterhaald.

Reactie op kabinetsreactie

De Telegraaf was een van de eerste die de kabinetsreactie om de verdeling van kosten tussen burgers en bedrijven aan een plotse ommezwaai van een kabinet in ‘ nauw noemde. Een begrijpelijke reactie van de Telegraaf gelet op de snelheid van reageren, aangezien Sargasso eerder liet zien dat geen van de coalitiepartijen sinds het aantreden van Rutte III voor zo’n verschuiving heeft gestemd. De volledige coalitie en GroenLinks stemde vorig jaar tegen het SP/PvdD amendement dat het dichtst in de buurt komt van de in de kabinetsreactie aangekondigde verschuiving van de opslag duurzame energie van burgers naar bedrijven. De SP en PvdD stelde vorig jaar een verdeling van 20/80 tussen huishoudens en bedrijven voor.

De tarieven voor de ODE zijn vooralsnog overigens een stuk lager dan de tarieven voor de energiebelasting. Bij het verschuiven van de verdeling van de energiebelasting wordt echter vaak als argument in de strijd geworpen dat het bedrijfsleven al een CO2 prijs betaalt via het Europese emissiehandelssysteem voor CO2 (ETS). Dat is een van de reden dat verschillende partijen al langer pleiten voor een CO2 heffing, al dan niet in de vorm van een bodemprijs. Waarbij er nog verschillende smaken zijn, bijvoorbeeld enkel gericht op bedrijven die niet onder ETS vallen, enkel gericht op de energiesector of gericht op alle bedrijven en sectoren. De prijs voor CO2 in het ETS systeem ligt momenteel rond de € 22,50 per ton CO2.

Ontwikkeling CO2 prijs, bron Finanzen.nl

Voor bedrijven die en onder ETS vallen en energiebelasting betalen zijn de kosten per ton CO2 een stuk lager dan voor huishoudens. Dat is duidelijk te zien in onderstaande tabel, waarbij de energiebelastingtarieven omgerekend zijn naar de corresponderende CO2 prijs in Euro per ton CO2, alle bedragen zijn inclusief 21% BTW. De bedragen hieronder wijken af van de getallen van Han Blok, omdat ik de opslag duurzame energie buiten beschouwing heb gelaten en uitgegaan ben van andere CO2 emissiefactoren.

Tel bij de bedragen in bovenstaande tabel de kosten per ton CO2 uit het ETS en het is duidelijk dat huishoudens nog steeds een stuk meer betalen. De invoer van een CO2 heffing kan dan ook bijdragen  aan een eerlijkere verdeling van de kosten van klimaatbeleid tussen bedrijven en huishoudens. Zelfs als bedrijven in 80% van de gevallen de kosten van zo’n CO2 heffing doorberekenen aan klanten, want het CPB geeft aan dat huishoudens deze prijsstijgingen door gedragsaanpassingen ontlopen. Bedrijven die hun omzet willen behouden zullen hun CO2 uitstoot verminderen, bv door energiebesparing of door over te schakelen van gas op elektriciteit.

CPB: afwenteling van kosten door bedrijven wordt grotendeels te niet gedaan door gedragseffecten van huishoudens.

Het kabinet kan bedrijven daarvoor op verschillende manieren de tijd en kans geven. Een eerste is om de CO2 heffing als een jaarlijks oplopende bodemprijs in te voeren. De CO2 heffing gaat dan pas geld kosten op het moment dat de prijs per ton CO2 in het emissiehandelssysteem onder de de bodemprijs komt te liggen, terwijl bedrijven voor hun investeringen wel een vaststaand prijspad zien. Het kabinet zou bijvoorbeeld kunnen starten met een bodemprijs van € 10 / ton CO2 in 2020 en deze jaarlijks € 10 / ton op laten lopen tot 2030. Bij de huidige ETS prijs krijgen bedrijven pas in 2022 last van de bodemprijs, terwijl de bodemprijs al wel vanaf 2020 de investeringsbeslissingen gaat beïnvloeden. Bij deze variant is de CO2 prijs in 2030 nog niet op het niveau van huishoudens, dus als burger wil ik nog steeds graag de kans om mee te doen aan ETS. Het aanschaffen van CO2 rechten is namelijk vele malen goedkoper dan de huidige energiebelasting op elektriciteit en gas.

Een andere optie is om de verschillende varianten van de CO2 heffing uit de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s van 2017 te bekijken en daaruit de versie te kiezen met het meeste effect op de CO2 emissie en de minste nadelige gevolgen voor de concurrentiepositie.

Afsluitend

Veel commentaren die ik de afgelopen dagen heb gelezen zien de draai van Rutte III met betrekking tot de verdeling van de kosten van het klimaatbeleid tussen burgers en bedrijfsleven als een overwinning voor GroenLinks. Jesse Klaver heeft ook positief gereageerd op deze draai. De gepresenteerde voorstellen passen echter ook prima bij SGP (meer geld voor landbouw), of SP en PvdA (verschuiven van lasten van bedrijfsleven naar burger).  Ook de uitlatingen van Sybrand Buma, CDA, in het AD dat GroenLinks hooguit derde keus is geven aan dat het maar de vraag is of GroenLinks de daadwerkelijke gedoogpartner gaat worden na de verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer door de nieuwe leden van Provinciale Staten.

Een ander risico van de kabinetsreactie is dat de details pas in april naar buiten komen en dat de voorstellen pas op z’n vroegst in 2020 doorgevoerd worden. De kans bestaat nog steeds dat de reparatie enkel de verhoging van de energierekening van 2019 compenseert. Of dat de ODE voor huishoudens enkel minder hard stijgt, omdat deze de komende jaren sowieso op gaat lopen doordat er meer projecten die SDE+ hebben ontvangen energie gaan produceren en omdat via de SDE++ ook subsidie aan industriële projecten voor CO2 reductie gegeven kan gaan worden. Bij dat laatste kan het ook gaan om kostbare projecten, zoals CO2 afvang en opslag of overschakelen van gas naar elektrische productieprocessen.

Wat het kabinet wel slim heeft gedaan is dat met de snelle reactie niet alleen een handreiking is gedaan naar PvdA, SP, SGP en GroenLinks, maar ook dat de aandacht over het waarschijnlijk niet halen van de doelstelling voor 2030 volledig weg is. De discussie over de haalbaarheid van de doelen zien we ongetwijfeld over een jaar terugkeren, wanneer de regio’s aan moeten geven welke bijdrage zij gaan leveren aan het nationale klimaatakkoord ten aanzien van duurzame elektriciteit en gebouwde omgeving.