Asiel in Nederland: wanneer ben je uitgeprocedeerd?

ACHTERGROND - Er is de laatste maanden veel rumoer rondom uitgeprocedeerde asielzoekers in Nederland. Maar wanneer is iemand uitgeprocedeerd? 

De uitgeprocedeerde asielzoekers die nu nog in de Vluchtkerk in Amsterdam-West verblijven, staan binnenkort weer op straat. Vandaag voeren ze actie om aandacht te vragen voor de situatie van uitgeprocedeerden, die in hun eigen woorden ‘onmenselijk’ is.

Het gaat om mensen die al jaren in Nederland zijn en talloze procedures hebben doorlopen. Maar wat is dat eigenlijk, uitgeprocedeerd? Hoeveel asielaanvragen worden er jaarlijks eigenlijk ingewilligd door het IND, en hoeveel aanvragers gaan in beroep tegen een negatieve uitspraak? 

De vernieuwde asielprocedure

In 2001 werd de Vreemdelingenwet 2000 van kracht, die een afschrikkende werking had op asielzoekers. Sindsdien zijn er veel minder asielaanvragen ingediend in Nederland. Toch was er nogal wat kritiek op de wet die Job Cohen eind jaren ’90 in elkaar zette. De korte AC-procedure, die in de Aanmeldcentra in Ter Apel, Den Bosch, Zevenaar en Schiphol werd gevoerd, was vaak te snel en onzorgvuldig om complexe zaken te behandelen, maar de Verlengde procedure duurde juist te lang, waardoor asielaanvragers te lang moesten wachten op een besluit van het IND. Het beleid werd daarom als hollen-of-stilstaan (pdf) gekarakteriseerd. Daarnaast hadden aanvragers vaak met meerdere rechtsbijstandverleners te maken tijdens de procedure.

Daarom is de Vreemdelingenwet per 1 juli 2010 herzien. In onderstaande visualisatie is de procedure die een asielaanvrager sinds 2010 stap voor stap doorloopt te volgen. (Kies full screen voor grotere weergave.)

Een aanvrager kan op basis van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 4.6) een herhaalde asielaanvraag indienen, maar alleen als er nieuwe feiten aan het licht komen. Dan wordt in principe dezelfde procedure doorlopen. Als er geen nieuwe informatie is, kan het IND de herhaalde aanvraag afwijzen door op de eerder afgegeven beschikking te wijzen.

De procedure wijkt op een aantal punten af van de procedure zoals die voor 2010 gold. Ten eerste is de rust- en voorbereidingstermijn van ten minste zes dagen verplaatst naar de periode voorafgaand aan de Algemene procedure (AA), in plaats daarvan daarna. De Algemene procedure niet meer in proces-uren, maar in dagen omschreven, waarbij van tevoren vaststaat welke actie op welke dag plaatsvindt. Op die manier moet de Algemene procedure zorgvuldiger worden waardoor er minder zaken in de Verlengde procedure (VA) komen. Ook kan de IND zich tijdens de rust- en voorbereidingstermijn al voorbereiden op de procedure, door alvast onderzoek te verrichten naar de identiteit en vluchtroute van de aanvrager.

Minister Ernst Hirsch Ballin en staatssecretaris Nebahat Albayrak (die destijds de verantwoordelijke bewindspersonen waren) schatten dat het aantal zaken dat zou worden afgehandeld in de AA zou stijgen van ongeveer 25 procent naar rond de 40 procent.

Cijfers

Met de in 2010 ingevoerde wijzigingen moest de zorgvuldigheid verbeteren en tegelijkertijd moesten asielaanvragers minder lang in onzekerheid leven. Volgens een brief die toenmalig minister Leers aan de Tweede Kamer stuurde, zijn de veranderingen in de procedure grotendeels positief geweest.

Cijfers van het IND lijken dat te bevestigen. Onderstaande tabel laat zien hoeveel asielaanvragen het IND per half jaar in behandeling heeft genomen, en welk percentage daarvan in de Algemene procedure (AA) en Verlengde procedure (VA) werd afgedaan. Ook is per jaarhelft (januari tot en met juni is 1, juli tot en met december is 2) te zien hoeveel verzoeken in de Algemene procedure werden afgewezen en ingewilligd. (Cijfers afkomstig uit de Rapportages Vreemdelingenketen 2011-2 en 2012-1.)

De cijfers van 2010-1 zijn ter vergelijking opgenomen, de vernieuwde procedure was toen nog niet in werking getreden. Het laat zien dat de vernieuwde procedure meer afhandelingen binnen de Algemene procedure tot gevolg had, maar ook dat er meer verzoeken werden afgewezen.

Bovenstaande cijfers gaan over eerste, maar ook over herhaalde aanvragen. De cijfers per half jaar verschillen voor ‘aantal in behandeling genomen asielaanvragen totaal’ en ‘aantal in behandeling genomen asielaanvragen volgens vernieuwde procedure’ (de eerste twee regels), omdat kinderen die geboren worden terwijl hun ouders in de asielprocedure zitten buiten de Algemene procedure om worden behandeld. De cijfers over 2012 zijn in minder detail te krijgen, omdat de IND in dat jaar deels is overgegaan op een nieuw informatiesysteem.

Beroepen

Zoals aangegeven in de visualisatie kan een asielzoeker in beroep gaan tegen een negatieve beschikking bij de Vreemdelingenkamer van de rechter. Daarvoor stuurt de advocaat een formulier naar het Centraal Inschrijfbureau Vreemdelingenzaken (CIV) in Haarlem. Het CIV verdeelt vervolgens de beroepszaken over de verschillende rechtbanken in Nederland.

Een beroep is mogelijk na de Algemene procedure, na de Verlengde procedure en na een zogenaamde Dublinclaim. Kort gezegd beslist de IND in het laatste geval dat een ander land verantwoordelijk is voor de asielaanvrager, niet Nederland. In onderstaande tabel is het aantal beroepen per procedure over de afgelopen jaren te zien. (Cijfers afkomstig uit de Rapportages Vreemdelingenketen 2011-1, 2011-2 en 2012-1.)

NB: de 1380 beroepen in 2010-1 kwamen voort uit de AC-procedure die voor 1 juli 2010 gold.

Het aantal beroepen naar aanleiding van de Algemene procedure is flink gestegen, omdat het aantal afgehandelde zaken in de AA is toegenomen. Bovendien is het aantal afwijzingen in die procedure toegenomen. In 2011 ging 80 procent van de in de AA afgewezen aanvragers in beroep.

Het aantal beroepen in de Verlengde procedure neemt af, omdat er minder zaken worden afgehandeld in de VA. Maar tegen een negatief besluit in de Verlengde procedure gaat het merendeel van de aanvragers in beroep: in 2011 ging het om 93 procent.

Na een beroep bij de rechter kunnen zowel aanvrager als IND in hoger beroep gaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. (Cijfers afkomstig uit de Rapportages Vreemdelingenketen 2011-2 en 2012-1.)

De verhouding tussen hoger beroep AA-zaken en hoger beroep VA-zaken verandert, vanwege de eerder genoemde gestegen afhandeling in de Algemene procedure. Dat heeft invloed op de doorlooptijd van hoger beroepen bij de Raad van State. Een hoger beroep in AA-zaken mag maximaal vijf weken duren, maar dit was in 2011 meer dan vijf weken. Ook de doorlooptijd van VA-zaken was in 2011 gemiddeld hoger dan het maximum van 23 weken.

Conclusie

De asielprocedure in Nederland is bijzonder gestroomlijnd, waardoor het aantal beschikkingen dat de IND in relatief korte tijd afgeeft sterk is gestegen. Maar dat heeft ook geleid tot een stijgend aantal afwijzingen. De vraag rijst in hoeverre de huidige procedures kunnen leiden tot een weloverwogen besluit.

Het aantal beroepen en hoger beroepen doet het lijken dat de procedure niet volledig genoeg is. Anderzijds zou je kunnen beargumenteren dat asielzoekers altijd in (hoger) beroep zullen gaan, om hun verblijfsduur in Nederland te verlengen en de kans op een voorlopige verblijfsvergunning te vergroten. Als je de mogelijkheid hebt een besluit aan te vechten, waarom zou je het dan niet doen?

Vooral het aantal hoger beroepen bij de Raad van State leidt echter tot een oplopende doorlooptijd, waardoor asielaanvragers langer dan voorgeschreven op een uitspraak moeten wachten. Zoals aangegeven rest na de Raad van State alleen nog het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, en daar kan de procedure jaren duren.

Maar op een gegeven moment zijn de opties om te procederen afgelopen. Een asielaanvrager is dan uitgeprocedeerd en heeft nog slechts recht op 28 dagen opvang. Daarna moet hij terug naar het land van herkomst. Als hij dat niet kan of wil, belandt hij op straat. Daartegen voeren de demonstranten vandaag actie in Amsterdam.