COLUMN - door Dr. Bert van den Braak.
Het beeld van beide Kamers is de afgelopen vijfentwintig jaar onmiskenbaar veranderd. Sommigen spreken van een activistischer Eerste Kamer, die meer aan ‘politiek’ doet dan in het verleden en dan zij ‘eigenlijk’ zou moeten doen. Daar is overigens wel wat op af te dingen. Tegelijkertijd zijn Tweede Kamerleden zich in hun parlementaire werk anders gaan ‘gedragen’. Ik durf wel te stellen dat juist die Kamerleden ‘activistischer’ zijn geworden. In het licht van de advisering door de Staatscommissie verdienen beide Kamers aandacht.
Allereerst de Eerste Kamer. In welk opzicht is die Kamer zich anders gaan gedragen en hoe moet dat worden beoordeeld in het licht van haar ’taak’? Er wordt altijd gesproken van de erkenning van het politieke primaat van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer zou, gelet op de indirecte verkiezing, een zekere terughoudendheid in acht moeten nemen. De terughoudendheid van de Eerste Kamer is er allereerst in een beperkter gebruik van controlerechten en in het veel minder houden van beleidsdebatten. Uiteraard leidt het ontbreken van het amendementsrecht ook tot een minder gedetailleerde behandeling van wetsvoorstellen.
De belangrijkste taak van de Eerste Kamer is het oordelen over door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstellen. Hoe zij dat doet is staatsrechtelijk niet begrensd. Net als de Raad van State kent de Eerste Kamer een (weliswaar informeel) toetsingskader met wetstechnische eisen, zoals noodzakelijkheid, uitvoerbaarheid en rechtmatigheid. Maar de Eerste Kamer spreekt zich primair politiek uit over voorstellen en dat politieke oordeel is zelfs leidend. Dat is altijd zo geweest, alleen merkten we dat in het verleden minder. Dat soms de gehele oppositie tegenstemde was voor het resultaat tot omstreeks 2012 niet zo relevant.
De Eerste Kamer is sinds de jaren van voorzitter Tjeenk Willink wel haar medewetgevende taak serieuzer gaan nemen. Er is bijvoorbeeld meer aandacht voor goede regeling van het overgangsrecht. Als het enigszins kan, treedt de Eerste Kamer – anders dan de Tweede Kamer – daarbij op als ‘instituut’. Ook evaluatie en uitvoering van aangenomen wetten heeft meer aandacht gekregen. Onder dreiging van het vetorecht kunnen vaak toezeggingen worden ‘afgedwongen’ of sporadisch een novelle. De Kamer is niet zo zeer activistischer, maar wel actiever als medewetgever. Vraag is: wat is er mis als de Kamer die een eindoordeel geeft goed kijkt of een nieuwe wet goed in elkaar zit en uitvoerbaar is? Welnu, niet veel. Het probleem zit echter in het trekken van de grens tussen het ‘wetstechnische’ en het ‘politieke’ oordeel. Het politieke eindoordeel hoort toe aan de Tweede Kamerleden, die daarover door de kiezers kunnen worden ‘afgerekend’.
Ook moties worden gebruikt om toezeggingen te vragen, waarbij ondertekening door vele fracties vaker voorkomt dan in de Tweede Kamer. Het is een misvatting dat de Eerste Kamer nu wel en vroeger geen politieke moties kende. In 1972 werd een oppositionele motie tegen verhoging van het collegegeld aangenomen, tijdens het kabinet-Van Agt I vroeg de PPR bij motie om afwijzing van plaatsing van kruisraketten. Tijdens dat kabinet kwam de VVD met moties tegen een vierde bestuurslaag en tegen het niet toelaten van een Zuid-Afrikaans team bij de Paralympics. Onder het kabinet-Lubbers III zorgde de CDA-regeringsfractie onder leiding van Ad Kaland via een motie dat het Plan-Simons voor een nieuw zorgstelsel feitelijk de nek werd omgedraaid. Allemaal politieke moties van de eerste orde. Dat de Eerste Kamer ook in dat opzicht ‘politieker’ of activistischer is geworden, is een misvatting.
De Kamer die juist wel activistischer is geworden, is de Tweede Kamer. Dat is te zien in de wijze waarop motie – en vragenrecht worden gebruikt, in de toename van initiatiefvoorstellen en roep om spoeddebatten, en in de wijze waarop Kamerleden opereren in de media. Omdat zichtbaarheid en profilering voor zowel partijen als individuele leden een must is, wordt er volop getwitterd en ‘gefacebookt’. Signalen, hoe voorbarig ook, worden aangegrepen om zaken te agenderen. Kamerleden (maar ook bewindslieden) laten zich niet weerhouden om krasse uitspraken te doen over gerechtelijke uitspraken. Er is verder een sterke neiging om mee te regeren, waardoor de eigen (onafhankelijke) controlepositie wordt uitgehold.
Wie wil voorkomen dat de Eerste Kamer te ‘politiek’ wordt, moet zorgen dat het primaat van de Tweede Kamer wettelijk wordt vastgelegd. Anders dan nu zou dat niet langer een (vage) conventie moeten zijn. Dat kan door afzwakking van het vetorecht van de Eerste Kamer. Ik heb daarvoor eerder een voorstel gedaan. De Tweede Kamer zou daarnaast meer als instituut moeten optreden, minder de neiging moeten hebben om mee te regeren en zich minder door ‘de waan van de dag’ moeten laten leiden. Maar dat is – ik geef het grif toe – net zoiets als aan een voetbalploeg die met 1-0 voorstaat vragen om geen tijd te rekken. En ‘de’ Tweede Kamer bestaat niet, net zomin overigens als ‘de’ Eerste Kamer.
Deze column verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut als deel uit een reeks die Prof. Dr. J.Th.J. (Joop) van den Berg en Dr. B.H. (Bert) van den Braak wijden aan de tussenrapportage van de Staatscommissie parlementair stelsel.