Nieuwe lokale democratie: goedbedoeld maar ondoordacht

OPINIE - Drie jaar lang stimuleerden het ministerie van Binnenlandse Zaken en de VNG lokale proeven met participatief bestuur. Onlangs riep het projectteam gemeenten op hun democratie nu echt flink te gaan ‘verfrissen’. Riskant, vinden Solke Munneke en Annemarie Kok: de experimenten getuigen van een naïeve democratie-opvatting.

Op 21 maart 2018 vinden niet alleen in een groot deel van Nederland de gemeenteraadsverkiezingen plaats maar komt er ook een einde aan het project Democratic Challenge, bedoeld om de lokale democratie te vernieuwen. In het kader van dit project van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn de afgelopen drie jaar in tientallen plaatsen proeven gedaan met alternatief openbaar bestuur. De achterliggende gedachte is dat bestuur en burger dichter bij elkaar moeten worden gebracht.

Zo worden begrotingskeuzes en andere beslissingen steeds vaker (mede) overgelaten aan een buurtraad of burgerpanel, al dan niet samengesteld door middel van loting. Uitgebreide meepraat-sessies aan het begin van planvorming zijn eveneens in de mode. Denk aan ‘burgertoppen’ en digitale platforms. Ook het laten meedoen van burgers aan de controle van het lokaal bestuur is hier en daar uitgeprobeerd.

‘Voorhoede-gemeenten’

Gedurende de experimenteerperiode heeft het Democratic Challenge-team zich sterk gemaakt voor al deze inkleuringen van wat ‘participatieve democratie’ wordt genoemd. Plaatsen die op dit vlak bovengemiddeld actief zijn ontvingen de eretitel ‘voorhoede-gemeente’, men gaf workshops in gemeentehuizen, organiseerde landelijke bijeenkomsten en maakte op een website en per nieuwsbrief enthousiast melding van ieder ‘vernieuwend’ incident.

Nu het ‘experimenteer- en leerprogramma’ van het ministerie en de VNG er bijna op zit, zou je een grondige evaluatie met heldere aanbevelingen verwachten, gevolgd door het nodige debat daarover. Tot op heden is dit alles echter uitgebleven. In plaats daarvan riep het projectteam gemeenten kortgeleden op om meer inbreng van burgers na de verkiezingen te verankeren in een ‘lokaal democratisch akkoord’.

Wij vrezen dat de ongetwijfeld goedbedoelde inspanningen om de plaatselijke democratie aansprekender te maken juist niet zullen leiden tot kwalitatief beter lokaal bestuur, noch tot meer waardering voor de gemeenteraad. Bovendien stellen wij met enige ontzetting vast dat de vernieuwers achter de Democratic Challenge de uitgangspunten van ons representatieve stelsel niet erg hoog hebben zitten.

Democratisch zakboekje

Opmerkelijk is de democratie-opvatting die de Democratic Challenge uitdraagt. Die komt er op neer dat het principe van ‘representatie’ eigenlijk niet in het belang van burgers is. Veelzeggend is onder meer een ‘democratisch zakboekje’ dat het projectteam onlangs publiceerde. ‘Het zakboekje biedt je een fundament, de basis met essentiële waarden van de democratie’, aldus de opstellers.

In dit nogal speels ogende document worden raadsleden en andere betrokkenen bij het lokale bestuur onderworpen aan zelftestjes met vragen als: ‘Durf jij zeggenschap te delen?’ en: ‘Werkt de gemeente aan een organisatie waarin het ritme van de samenleving leidend is?’ Steeds klinkt in deze handleiding door dat individuele burgers evenveel of zelfs meer recht van spreken hebben dan de gemeenteraad.

Aan de basis van de alternatieve lokale werkwijzen ligt het idee dat de representatieve democratie te weinig aansluit bij de ‘leefwereld’ van burgers. Belangrijke inspiratiebron op dit punt is de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Dit invloedrijke adviesorgaan van de regering verkondigt al jaren dat raadsleden een stapje opzij moeten doen, omdat hun ‘legitimatie’ nog maar heel beperkt zou zijn. Volgens de ROB kijken mensen tegenwoordig ‘bijzonder kritisch’ naar politici en willen zij ‘zeker ten aanzien van zaken die hen rechtstreeks raken zelf kunnen beslissen’.

Van weer andere ‘verfrissers’ horen we (via www.democraticchallenge.nl) dat raadsleden veel te veel tijd besteden aan het ‘lezen van dikke stukken’ en aan lang vergaderen. Aan al dit soort kritiek liggen drie misverstanden ten grondslag.

‘De kracht van de samenleving’ bestaat niet

Ten eerste betekent ‘representatie’ niet dat raadsleden doorgeefluiken zijn van de particuliere wensen en opvattingen van kiezers. Politici hebben niet de taak onze voorkeuren zo direct mogelijk te reflecteren. Op die manier valt er immers niets te bereiken. Vandaar dat zij worden geacht zelfstandig te oordelen over dikwijls complexe kwesties: goed geïnformeerd, vanuit een visie die zij vooraf aan de kiezer hebben meegedeeld en met oog en oor voor relevante aspecten en argumenten. Aldus dienen zij niet zichzelf maar juist het algemeen belang.

Ten tweede bestaat er niet zoiets als ‘de kracht van de samenleving’ of ‘de burger’ naar wie geluisterd kan worden. In een pluriforme samenleving is politieke verdeeldheid van mensen een gegeven. Precies daarom bestaat representatief bestuur: als methode om in alle ernst met die verschillen om te gaan.

Ten derde valt er nogal wat af te dingen op de suggestie van democratie-vernieuwers, dat de invloed van burgers nu niet verder reikt dan eenmaal in de vier jaar mogen stemmen. Die voorstelling van zaken miskent dat de unieke leefkwaliteit in ons land – vrede, vrijheid, welvaart – nu juist te danken is aan de wisselwerking tussen enerzijds gekozen en benoemde politici en hun ambtenaren, en anderzijds politieke partijen, belangengroepen, vakbonden, buurtcomités, journalisten, adviescolleges, werkgevers, deelnemers aan publieke debatten. Al deze organisaties/burgers leveren voortdurend perspectieven aan die voor het proces van politieke besluitvorming van betekenis kunnen zijn.

Gekozen instituties zijn het hart van de rechtsstaat

Dat de ‘legitimiteit’ van de volksvertegenwoordiging – lokaal en nationaal – door democratie-vernieuwers in twijfel wordt getrokken, verbaast ons. De gekozen instituties van onze democratie vormen niet voor niets het hart van onze rechtsstaat. Wie meent dat aan dit systeem structureel iets schort, laadt de verplichting op zich met een stevig alternatief staatsrechtelijk bouwwerk op de proppen te komen.

Kenmerkend voor veel recent uitgeprobeerde vormen van meebestuur en zelfbestuur is echter juist dat daarbij geen spelregels en procedures worden geleverd die machtsmisbruik tegengaan en zorgvuldige besluitvorming mogelijk maken. Werd van dergelijke mechanismen wél serieus werk gemaakt, dan zou men snel ontdekken dat op zijn best het wiel van de representatieve democratie gewoon opnieuw wordt uitgevonden.

Wel andere problemen rond het lokale bestuur

Overigens wordt het negatieve beeld van de bestaande democratie niet door de feiten gestaafd. Ja, de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen mag hoger, en ja, de vaste achterban van politieke partijen slinkt. Maar de tevredenheid over de (lokale) democratie in Nederland is relatief groot. Bovendien wijst niets erop dat burgers, hoezeer zij soms ook mopperen, massaal de behoefte voelen om doorlopend mee te denken en te beslissen over gemeentelijke aangelegenheden.

Natuurlijk moet – langs politieke weg ‒ naar verstandige antwoorden worden gezocht, telkens wanneer zich serieuze problemen voordoen op het gebied van bestuur en beleid. Niet het representatieve stelsel zelf echter behoeft discussie. Wél de vraag hoe de verschillende onderdelen van de democratische rechtsorde in de praktijk functioneren.

Onder meer de gebrekkige scholing van lokale bestuurders, de geringe vergoeding voor het raadswerk, het wegvallen van lokale media, uitvoeringsperikelen rond nieuwe gemeentelijke taken en de verslechterde rechtspositie van burgers als gevolg van de decentralisatie van maatschappelijke zorg staan wat ons betreft terecht in de belangstelling.

Al met al is het zonde dat de Democratic Challenge zich vanuit een al te nonchalante kijk op de democratie met heel andere zaken heeft beziggehouden, en zodoende geen oplossingen heeft weten aan te dragen waarbij de samenleving werkelijk gebaat zou kunnen zijn.

Solke Munneke is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.
Annemarie Kok is publicist. Ze schreef Binding genoeg. De stad en het geheim van aangenaam samenleven (Trancity, 2017).

Dit artikel verscheen eerder op Sociale Vraagstukken.