Thorbecke’s Huis een ruïne?

ANALYSE - De Commissie ‘Toekomstgericht lokaal bestuur’ hekelt terecht het huidige stelsel van gemeentelijke bevoegdheden vis-à-vis het Rijk, maar schiet tekort in oplossingen.

De VNG vroeg de commissaris in Noord Brabant, Wim van de Donk, een commissie voor te zitten die “de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur” ging heten.

Sleutelzinnen:

“Het ‘recht op ongelijkheid’ (tussen gemeenten, TvD) vraagt een andere verhouding tussen de bestuurlijke lagen van de overheid. Het vraagt ook om het doorbreken van sectorale benaderingen door de verschillende departementen.” (p.19)

“En om een andere houding van het parlement, dat nog steeds gericht is op uniformering en bij individuele verschillen in een risico-regelreflex schiet.”(p.20)

Hier staat in een paar zinnen dat het huis van Thorbecke een ruïne is.

De fixatie op bestuurlijke gelijkheid is onnodig, de financiële verhoudingen tussen bestuurslagen moeten op de schop, de sectorale aanpak der departementen is verkeerd, het parlement moet eens stoppen met het micromanagement en het koesteren van de misplaatste idee dat het over alles gaat. Ik vat het maar even samen.

Dat is strong stuff. De commissie bestond ook niet uit beginnelingen, dus wat is er aan de hand?

Taal en probleemstelling

Lastig is de taal: de commissie schrijft in een bestuurlijk idioom dat bij de VNG vast begrepen wordt, maar dat voor een betrokken burger vooral leeg is. Het bestuur wordt geconfronteerd met “maatschappelijke opgaven” en daar effectief mee omgaan, lijkt de kerntaak. Dat voert tot “prudente en gedragen besluitvorming”. Alleen, zou het probleem zijn dat de opgaven uit de maatschappij niet meer door de lokale overheid worden vertaald in prudente besluitvorming? Of speelt er meer?

Verdeeldheid en onvrede in de samenleving stellen hoge eisen aan mechanismen van verbinding en consensusvorming, meent de commissie. Dat vraagt dus “actief burgerschap” en “onderling vertrouwen”. Om stabiliteit te “heroveren” is een sterke representatieve democratie nodig, die nu veel te veel los is komen te staan van de samenleving. Opnieuw, is dit het probleem? Moet stabiliteit worden “heroverd”? Waarom is onze representatieve democratie los komen te staan van de samenleving?

Het kernwoord is niet “eenvoud”, maar “meervoud”, maatwerk en verscheidenheid, meent de commissie. Of dat een behulpzame oplossingsrichting oplevert is niet zeker: als alles maatwerk is, wat verbindt dan nog? Op pagina 17 wordt de frietsnijder weggedaan, in ruil voor iemand die elke aardappel apart schilt en snijdt. Het lijkt een mislukkende metafoor.

Analyse

De commissie poogt wel te analyseren, maar dat levert niet veel op. Er is een ICT revolutie, er is een horizontale netwerksamenleving van mondige burgers, de verzuiling heeft plaats gemaakt voor fragmentatie. Dat zet de verhouding tussen actieve burgers en lokale overheid onder spanning. De vraag is alleen waarom die spanning ontstaat.

In de dagelijkse praktijk blijkt het lastig om initiatieven ruimte te geven, meent de commissie. Gemeenten willen graag initiatief, maar ook graag ruimte om zelf te bepalen wat belangrijk is. Met formele richtlijnen en normen worden dergelijke initiatieven voortdurend de maat genomen. Je zou zeggen: zoek dan een weg om te bepalen wat belangrijk is en deel die route met je burgers. Maar op die gedachte komt de commissie niet.

Daardoor staat de situatie waarin men ‘geregeerd kan en wil worden’ onder druk. Maar of dat nu betekent dat verscheidenheid een voorwaarde is voor stabiliteit? Niet een automatische frietsnijder zijn, zegt de commissie maar elke aardappel met de hand schillen en snijden. De gedachte dat dit zou helpen, is moeilijk te volgen, zelfs als we rekening houden met de uniformiteit, waar wij zo verzot op zijn.

Toekomstgericht

Het voorgaande is kritisch, maar de commissie bevatte te veel kwaliteit om alleen kritiek te hebben. Het “recht op ongelijkheid” moet worden ingevoerd, de gemeente moet meer mogelijkheden hebben de eigen taken te financieren. (zoals eerder bepleit door Rinnooy Kan.)

Dat is natuurlijk zo: in Nederland is de opbrengst in het lokale belastinggebied het kleinste van de ons omringende landen. Dus kijkt het lokaal bestuur elk jaar reikhalzend uit naar de verdeelbrief van het gemeentefonds, die bepalend is voor de lengte van de lokale polsstok. Het is niet echt een methodiek om de lokale democratie te voeden.

De opmerkingen aan het begin van dit stukje hebben ook invloed: het centralisme van Den Haag, de sectorale indeling van departementaal beleid, die “risico-regel reflex” van het parlement, dat denkt dat het overal over gaat. Het zijn nogal ‘sweeping statements’, maar daarom zijn ze nog niet onjuist. Alleen, laten we dat debat dan eens serieus proberen te voeren. Dat willen wij ook, zegt de commissie dan: we doen een “oproep”: maar aan wie zeggen ze er niet bij.

De dualisering hernemen

Wat opvallend is de twijfel over de dualisering: “de burgers vragen niet op meer politiek maar om meer democratie”. Dat is een prikkelende formule: is er een tegenstelling tussen democratie en politiek? Dat puzzelt. Dualisme bloeit met duidelijke meerderheden en programma’s, maar bij politieke verbrokkeling ontstaat monisme: je moet immers praktische meerderheden zoeken.

De gedachte was dat wethouders niet langer lid van hun fractie zouden zijn. Maar had het monisme niet ook betekenis door kennisoverdracht rond de complexiteit van het besturen? Wie wil kan het bij Ard van der Steur navragen. Ambtenaren zijn dienaren van de samenleving, maar als het spannend wordt toch vooral in dienst van hun werkgever, de politieke bestuurder. Dat is een klassieke rolverdeling, die nader moet worden onderzocht, aldus de commissie. Maar hoe, welke richting?

Minder spannend is de commissie in de oordelen over de burgemeester. Het lijkt alsof men de rol van de burgemeester prima vindt, de rol van de raad bij de selectie, de afstandelijkheid bij de benoeming en herbenoeming.

Het dualisme van Elzinga (2002) heeft volgens de commissie weinig gebracht. Waarom de gemeenteraden zich niet meer hebben beperkt tot hun functie van richting gever en rekenschap vrager, wordt niet echt helder.

Een reden kan zijn dat de politieke fragmentatie toen al sterk vorderde, waardoor de behoefte aan moeizaam geconstrueerde meerderheden juist het monisme aanwakkerde.

Een reden kan zijn dat voor de vormgeving van de lokale democratie geen middelen of denkbeelden ter beschikking kwamen in 2002, maar ook nu nog niet.

Dat is jammer, want de decentralisaties in het sociaal domein schreeuwen om mobiliserende denkbeelden en modellen.

Samenleving en bestuur verbinden

De commissie wil de dualisering evalueren en opnieuw zoeken naar verbinding met de samenleving. Dat moet ook, maar toch stelt het advies hier teleur. De dualisering is geen succes geweest, dus het opnieuw werken met de begrippen monisme, dualisme, politiek en democratie zal geen nieuwe inspiratie geven. Het woord “ontwikkelagenda” suggereert een procesgerichtheid, maar wat heeft men voor ogen?

In het sociaal domein zien we heel voorzichtig initiatieven ontstaan, die als dragers van de “participatiesamenleving” kunnen worden beschouwd. Mogelijk zijn er maatschappelijke organisatievormen in opkomst, die ambtelijke taken kunnen overnemen of vervangen. Dat zou de discussie rond de positie van ambtenaren kunnen veranderen: als er geen gezagsverhouding tot het politieke bestuur is, kan gemakkelijker verantwoording worden gevraagd.

Het kan helpen terug te grijpen op concepten uit vroegere tijden, zoals die van “functioneel opbouwwerk”. Dat kan een betere relatie tussen samenleving en bestuur als opdracht krijgen; dan is het zaak daaraan te werken. Niet half werk van vrijwilligers zonder opdracht of verantwoordelijkheid, sympathieke pogingen van BZK en “doe-democratie’, maar serieuze experimenten op lokaal niveau. Die zullen ook wat kosten.

Om maatwerk en variëteit roepen is eenvoudig. Maar dan moet de volgende stap worden gezet. Die stap zal vragen om scherpte en inzicht in de feitelijke problemen van het lokaal bestuur. Het rapport van de commissie Van de Donk is vooralsnog niet meer dan een pamflet, dat schreeuwt om een serieuzer vervolg.

De dubbele paradox van het rapport is de wens een representatieve democratie die los staat van datgene wat ze representeert van bovenaf nieuw leven in te blazen. Een levende democratie is van en voor het volk. Die kan niet opgelegd worden. Dus je zult de burgers moeten vragen. En dan nog luisteren ook. Maar de commissie lijkt dat niet te beseffen.