Werkgever ontlasten goed voor re-integratie

ANALYSE - Het beleid om de arbeidsongeschiktheid terug te dringen, is redelijk succesvol gebleken. Niettemin is het aantal arbeidsongeschikten in Nederland nog altijd hoog en keren maar weinig mensen vanuit de uitkering terug naar de arbeidsmarkt. De crux van het probleem is de overbelaste arbeidsrelatie, zegt hoogleraar sociologie Romke van der Veen.

Vanwege ‘perverse’ mechanismen in het systeem van de sociale zekerheid nam het aantal arbeidsongeschikten in Nederland in de tweede helft van de vorige eeuw enorm toe. Om aan die stijging een halt toe te roepen, nam de politiek beginjaren ’90 harde maatregelen. Kort samengevat kwam het beleid erop neer dat de uitgangspunten van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen werden veranderd – niet de rechten, maar de plichten zouden voortaan als uitgangspunt gelden – en de definitie van arbeidsongeschiktheid werd minder ruim gemaakt. Ook werd het risico meer gelegd bij degenen die de arbeidsongeschiktheid tot op zekere hoogte kunnen voorkomen, namelijk de werkgevers. En ten slotte werd de uitvoering van de diverse regelingen weggehaald bij de sociale partners en ondergebracht bij een publiek orgaan.

Toch nog te veel arbeidsongeschikten

Het beleid heeft er toe geleid dat er nu, in 2013, minder arbeidsongeschikten zijn en dat de participatie van arbeidsbeperkten stabiel is. Toch kent ons land ook nu nog veel mensen die vanwege een arbeidsbeperking geheel of gedeeltelijk aan de kant staan. De vraag is dan ook of Nederland er in de laatste twee decennia werkelijk in is geslaagd om de beheersbaarheid en het activerende karakter van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen te verhogen. Het antwoord is: ja, maar het beleid zorgt er tegelijkertijd voor dat de participatie van arbeidsbeperkten nog altijd gering is. Daar zijn verschillende redenen voor te noemen.

Ten eerste brengen de arbeidsongeschiktheidsregelingen de werkgevers een hoge prijs in rekening voor een probleem dat zij niet altijd zelf kunnen beïnvloeden. Het bekende voorbeeld is de werknemer die al dan niet tijdelijk arbeidsongeschikt raakt door een ongelukkige manoeuvre op de skipiste of door een mislukte parachutesprong. Overigens zal de ongelukkige in het laatste geval vermoedelijk geen uitkering hoeven aanvragen. Waar het hier om gaat, is dat werkgevers vanwege de hoge kosten van de arbeidsongeschiktheidsregelingen huiverig zijn om mensen uit risicogroepen in dienst te nemen. Dat effect is sterker naarmate het bedrijf kleiner is.

Ten tweede, door de manier waarop de arbeidsongeschiktheidsregelingen in elkaar zijn gestoken en de hoge prijs voor ziekte en arbeidsongeschiktheid is er sprake van wat juristen een overbelaste arbeidsrelatie noemen. De werkgevers hebben te maken met een complex systeem die een zware administratieve belasting met zich meebrengt. Het effect daarvan is dat werkgevers de regelingen proberen te ontlopen door zo min mogelijk vaste arbeidsrelaties aangaan. Overigens bieden de uitvoeringsorganisaties desgevraagd administratieve ondersteuning, maar veel werkgevers zijn er nog onbekend mee. Wat hier parten speelt, is dat de uitvoeringsorganisaties grote moeite hebben om continuïteit in hun relaties met werkgevers te brengen waardoor vooral de re-integratie wordt belemmerd.

Omgevingsfactoren remmen re-integratie af

Ten derde oefenen omgevingsfactoren een opwaartse druk uit op het aantal arbeidsongeschikten en remmen zij de re-integratie af. Een van de omgevingsfactoren die hier een rol speelt, is de flexibilisering van de arbeidsrelatie. Flexibiliteit is te definiëren als ‘de inschakeling van arbeid binnen de onderneming waardoor zij kosteneffectief aan de variërende vraag naar zijn diensten en producten kan voldoen.’ De Nederlandse arbeidsmarkt biedt werkgevers vrij veel ruimte om minder verplichtende arbeidsrelaties aan te gaan.

Ongeveer eenderde van de arbeidsrelaties is inmiddels flexibel, en bestaat uit deeltijdarbeid, uitzendwerk en arbeidscontracten. Daarnaast zijn er veel zelfstandigen zonder personeel. De verwachting is dat werkgevers in de toekomst nog meer flexibele arbeidsrelaties zullen aangegaan waardoor er minder mogelijkheden zijn voor de re-integratie van arbeidsbeperkten wier relatie met een werkgever niet meer bestaat, nooit heeft bestaan of verstoord is geraakt.

Ook de omliggende voorzieningen met name de ontwikkelingen in het gemeentelijke domein en de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) vormen een relevante omgevingsfactor. De afgelopen jaren zijn gemeenten in toenemende mate financieel aansprakelijk voor de uitvoering van de bijstandswet. Ze hebben er daardoor alle belang bij om het beroep op bijstand zo laag mogelijk te houden, bijvoorbeeld door aanvragers van een uitkering te verwijzen naar andere voorzieningen. Dit mechanisme heeft waarschijnlijk een grote rol gespeeld in de sterke groei van de Wajong.

De WSW biedt mensen met een arbeidsbeperking relatief gunstige arbeidsvoorwaarden. Mede daardoor is de doorstroom vanuit de WSW-bedrijven naar de reguliere arbeidsmarkt relatief gering en fungeert de WSW minder als re-integratie-instrument dan ze mogelijk zou kunnen zijn. Tussen de bijstand en WSW, maar ook tussen de andere regelingen binnen het systeem van sociale zekerheid bestaat een wisselwerking. Te verwachten is dan ook dat wanneer de toegang tot de werkloosheidsuitkering en de bijstand moeilijker wordt, de druk op de arbeidsongeschiktheidsregelingen verder zal stijgen.

Huidige oplossingen belasten arbeidsrelaties nog verder

Concluderend kun je stellen dat het systeem van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen redelijk onder controle is, in vergelijking met de situatie van ongeveer 25 jaar geleden. Het beroep op de arbeidsongeschiktheidsverzekering is echter nog steeds hoog en de mate van re-integratie relatief gering. De uitdaging is om deze situatie te verbeteren. Gelet op de meest bepleite oplossingen, valt op dat de inzet van het financieel instrumentarium maar beperkt effect sorteert. Sterker nog, de loondoorbetalingverplichting heeft eerder averechtse gevolgen voor de re-integratie.

Ook positieve stimulansen om mensen weer aan het werk te helpen, hebben maar weinig effect omdat werkgevers vooral mensen aannemen die rendabel zijn. De actieve beïnvloeding van werkgevers en werknemers heeft als groot nadeel dat een toch al overbelaste arbeidsrelatie verder wordt belast. En de samenvoeging van de diverse regelingen voor mensen met een arbeidsbeperking in een nieuwe, geïntegreerde regeling als de Wet werken naar vermogen stuit op de grenzen van wat een gemeente vermag. Gemeenten zijn immers al verantwoordelijk voor de uitvoering van de Algemene wet bijzondere ziektekosten, de jeugdzorg en de verzwaarde Wet maatschappelijke ondersteuning. Te vrezen valt dat de meeste gemeenten te klein zijn en te weinig specialistische kennis in huis hebben om ook nog eens zorg te dragen voor de uitvoering van de ‘participatiewet.’

Ten slotte, het idee om werkgevers te verplichten een bepaald quotum arbeidsbeperkten in dienst te nemen, klinkt weliswaar sympathiek, maar heeft als nadeel dat de arbeidsrelaties verder worden belast.

Het ontlasten van de arbeidsrelatie

Wat dan te doen? De regering zou erover kunnen nadenken om de periode van loondoorbetalingverplichting weer wat korter te maken en daarmee de arbeidsrelatie te ontlasten. Ook zou ze de re-integratie van arbeidsbeperkten kunnen bevorderen door bijvoorbeeld het ontslagrecht te versoepelen. Beide maatregelen leiden tot een ontlasting van de werkgever die, hoe je het ook wendt of keert, risico’s neemt door arbeidsbeperkten in dienst te nemen. Tegenover die versoepeling zou een poortwachterregeling kunnen staan die eisen stelt aan de inzet van de werkgever. Die eisen kunnen betrekking hebben op de inspanningen ten behoeve van employabilitydie vervolgens bepalend zijn voor het verlenen van een ontslagvergunning; voor de hoogte van een eventuele ontslagvergoeding of voor de premie voor de werkloosheidsverzekering. Een dergelijke poortwachterregeling belast de arbeidsrelatie ook weer, maar dan zodanig dat de werkgever wel direct invloed heeft op de eisen die aan hem worden gesteld en zodanig dat de belasting van de arbeidsrelatie zo veel mogelijk bijdraagt aan participatiebevordering in plaats van dat ze deze remt.

Romke van der Veen is hoogleraar Sociologie van arbeid en organisatie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op de inleiding die hij op 12 februari heeft gehouden op de studiemiddag ‘Tot werk in staat’ van het Sociaal Cultureel Planbureau en verscheen eerder op Sociale Vraagstukken.

  1. 1

    Beide maatregelen leiden tot een ontlasting van de werkgever die, hoe je het ook wendt of keert, risico’s neemt door arbeidsbeperkten in dienst te nemen. (laatste alinea)

    Dat is de verwachting, maar is dat nou ook zo? Is de uitval in die groep ‘arbeidsbeperkten’ zoveel groter dan bij ‘normale’ werknemers?

  2. 2

    Het ontlasten van de arbeidsrelatie

    Wat dan te doen? De regering zou erover kunnen nadenken om de periode van loondoorbetalingverplichting weer wat korter te maken en daarmee de arbeidsrelatie te ontlasten.

    …maar dat vergroot weer het risico op afschuifgedrag
    bij de werkgever: de overheid is namelijk verantwoordelijk voor de uitkering na de doorbetalingsperiode. Ik zie niet echt waarom het oude systeem nu weer van toepassing zou moeten zijn.

  3. 3

    Er worden wel wat dingen op een hoop geveegd, met name op het gebied van WSW, reintegratie, wajong en bijstand.

    De WSW is bijvoorbeeld niet in hoofdzaak een reintegratie-instrument: het is veel meer bedoeld voor mensen waarvan een permanente ‘afstand tot de arbeidsmarkt’ kan worden verwacht. Verwachtingen over doorstroom naar de reguliere arbeidsmarkt zijn niet zo realistisch.

    Dat er een grotere toestroom naar de wajong was, doordat dit vanuit de gemeente werd aangemoedigd, is zeker van invloed geweest, maar de regels zijn behoorlijk aangescherpt. Daar is nu dus al veel minder sprake van. (Levert dat nou meer mensen op die goed functioneren in regulier werk? Nou nee, niet echt. Een gedeelte is nu vooral afhankelijk van hun ouders en zonder eigen middelen van bestaan. Maar dat terzijde.)

    Er wordt ook ingegaan op het risico van indienstneming van mensen met een arbeidshandicap. Maar dat risico is er, bijvoorbeeld ten aanzien van de wajongers, niet echt. De loondoorbetaling wordt bijvoorbeeld vergoed door het UWV en de uitvoering van de wet poortwachter (die tot voor kort niet eens gehandhaafd kon worden) heeft niet dezelfde risico’s als bij medewerkers zonder beperking.
    Maar heeft dat verminderde risico nou daadwerkelijk veel effect op werkgevers?

    Persoonlijk denk ik dat we teveel aandacht besteden aan het compenseren van werkgevers. (Via bovendien te ingewikkelde constructies.) Terwijl we best wat meer de uitgangspunten mogen benadrukken: als werkgever heb je niet alleen een financiele maar ook maatschappelijke plicht om behoorlijk voor je werknemers te zorgen. Dat geldt niet alleen voor mensen met een handicap, dat is ook de reactie op die verregaande flexibilisering en aan uitbuiting grenzende oprekking van arbeidsomstandigheden. Dat moeten we niet willen. En we moeten dat niet alleen maar via regels en geld oplossen, maar ook via houding. Begin met te zeggen dat het niet ok is om als werkgever de verantwoordelijkheid te ontlopen. (En dat het dus niet ok is om bv alle oude werknemers op straat te sturen en het probleem dan aan ‘de maatschappij’ over te laten, terwijl het eigen saldo met het harde werk van jongeren wordt opgekrikt.)

    Blijft over de administratieve last. Het UWV vragen om administratieve ondersteuning… hmmm.

  4. 4

    Hey, niks over de Cyprus bailout van vandaag?
    rekening houders zijn buitengesloten en er is tot 9% afgeschreven van hun (normale) rekeningen. (Schauble eiste eigenlijk 40%! wtf)
    Cypriotisch debt to GDP was ~70% maar met 13 miljard erbij kom je ergens rond de 130%
    Dit moet zogenaamd nog door de EU leden parlementen, maar dit is al niet meer terug te draaien lijkt me.

  5. 5

    De werkgever ontlasten staat in dit artikel voor verdere flexibilisering van de arbeidsmarkt. Daar staat dan tegenover dat de werkgever een zekere inspanningsverplichting krijgt toebedeeld.
    Volgens mij was dit in de huidige regelgeving ook de bedoeling, dus veel nieuws wordt niet bepleit.
    Het probleem is dat de werkgever altijd tegen de laaagste kosten zal willen produceren, door het flexibiliseren van de arbeidsmarkt: lees het ontnemen van rechten van de werknemer, zal de werknemer die meer kost: lees de arbeidsongeschikten en de oudere werknemer altijd als eerste de dupe zijn.
    Sterker zij krijgen zelfs vaak de schuld van oplopende kosten. Ook hier weer.
    Beter is het eens de benoemen hoe solidair we met elkaar, met de afvallers in de ratrace willen zijn.
    Wat hebben we daarvoor over, dat meot de vraag zijn.
    De huidige PVVDA regering breekt verder af, maakt de tweedeling groter, verkwanseld pensioenen, laat het Nederlandsbelasting paradijs ongemoeid, weigert het hoogste belastingtarief te verhogen.
    Als het gaat om verdeling van welvaart valt er nog veel winst te halen.

  6. 6

    Zou “werkgeveversontlasting”
    Ik schrijf het expres zo omdat de meeste werkgevers schijt hebben aan de hele materie zoals in dit stuk is beschreven.
    M.i. is er iets vreemds aan de hand:
    Ik kan mij nog herinneren dat er vroeger bij mij in de buurt een gezin woonde met een kind dat nu met pijn en moeite op een sociale werkplaats bezig zou kunnen zijn.
    De man was een voor die tijd goed betaalde boerenknecht.
    De vrouw was huisvrouw.
    Van een relatief laag inkomen hebben ze tot op hoge leeftijd voor het kind kunnen zorgen.

    Nu is het zo dat iemand met een vergelijkbaar baantje nauwelijks voor zich zelf kan zorgen.

    Mijn conclusie:
    Zelfde soort baan en er minder mee kunnen.
    De werkgevers zijn blijkbaar toch al aardig ontlast ;-)
    (Note: eerlijkheidshalve moet vermeld worden dat de overheid ook redelijk bijgedragen heeft aan het duurdere leven)

  7. 7

    Ik ben trouwens niet tegen minder risico voor de individuele werkgever, als dat weer teruggaat (zoals dat wat mij betreft hoort) naar een beter sociaal stelsel in het algemeen. Gemiddeld zou dat geen lastenverlichting op moeten leveren voor de werkgevers, maar het zou wel de individuele variatie verminderen. Ook kan er dan meer geregeld worden voor zzp’ers, semi-zzp’ers, werknemers voor bepaalde duur en flexwerkers. (Dat kan uiteraard niet budgetneutraal ten opzichte van de huidige situatie: pik het voordeel dat de werkgevers met deze constructies wilden bereiken gewoon weer lekker in.)

    Een tweede wat heel belangrijk is, is het onafhankelijk maken van de bedrijfsartsen. Zolang die betaald en gekozen worden door de werkgever zijn ze uiteraard niet objectief.

    Versterk de positie van de werknemer: en dan bedoel ik niet nog hogere uiteindelijke boetes of premies voor de werkgever (die je dan bovendien met veel gedoe en procedures moet zien te halen, als je al in staat bent om de gerechtelijke procedure door te zetten), maar zorg juist dat de werknemer veel eerder de boel kan beinvloeden.
    Ik denk bv aan het grootscheeps overtreden van de arbeidstijdenregelingen. Uiteindelijk heb je als werknemer misschien wel bescherming, maar vaak wel veel te laat: nadat de relatie grondig verpest is, de situatie onhoudbaar is, de gezondheid eronder geleden heeft en er een buitengewoon frustrerend traject aan vooraf is gegaan. Dan ben je dus te laat. Veel beter zou het zijn als er meer mogelijkheden zijn voor werknemers om dat in een vroeg stadium op een redelijke manier met de werkgever op te lossen.

  8. 8

    Veel dure woorden om te pleiten voor nóg meer flexibilisering op de arbeidsmarkt. Alsof werknemers het al niet moeilijk genoeg hebben. Ik stel me altijd voor dat de schrijvers van dit soort stukken kleine bedrijfjes in gedachten hebben waar de baas iedereen persoonlijk kent en logischerwijs goed voor zijn personeel wil zorgen. In die situaties zullen een hoop regels inderdaad overbodig zijn, maar de grootste misstanden gebeuren keer op keer bij grote werkgevers. Zie nu bijvoorbeeld Albert Heijn waar het personeel wil staken vanwege wat zij noemen:

    “een schokkende trend van de veramerikanisering van het Nederlandse bedrijfsleven: lage lonen, grote onzekerheid en hoge werkdruk, en vette bonussen voor de top”.

    Die mensen help je niet door ze nog meer rechten af te pakken. Ik zou liever zien dat AH (en andere grote werkgevers) worden aangepakt. Verscherp de regels zodat mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt niet meer zo makkelijk uitgebuit kunnen worden.

    Off-topic: kunnen de tussenkopjes boven sommige alinea’s niet vetgedrukt worden? Ik vind dit er erg lelijk uitzien.

  9. 10

    Mooi artikel.

    Ik vraag me af of de titel klopt. De werkgever (welke? een grote fabrikant met 2000 mensen of een klein bedrijf). Dat administratief ontlasten gaat nu via uitbuitbureau’s.

    En wat mij steeds meer opvalt: het begint al bij het verschil tussen de kassièrres van de AH en de ALDI – opleiding, milieu en daardoor toekomstkansen. Ook onderin ING kunnen studenten steeds sneller eenvoudige bijbaantjes krijgen, die normaal vroeger door MBO-ers werden gedaan. Enzovoort.