Wie bepaalt de agenda van de Tweede Kamer?

De agenda van de plenaire vergadering van de Tweede Kamer is overvol. De druk kan van de ketel door debatten vaker in de Kamercommissies te laten plaatsvinden. Dat is één van de oplossingen die Simon Otjes voorstelt in zijn artikel op Stuk Rood Vlees.

Weinig mensen zullen bewust inschakelen om de Regeling van Werkzaamheden van de Tweede Kamer te kijken. Iedere dag dat de Kamer vergadert, is er een korte overleg waar de agenda van de komende dagen bepaald wordt. Het lijkt een saai procedureel overleg, maar het is wat mij betreft het meest fascinerende moment van de politieke dag omdat hier fracties hun macht op de meest basale manier uitoefenen.

Om een regulier Kamerdebat te plannen is een meerderheid nodig. Nadat iemand een debat aanvraagt, laat de Kamervoorzitter kort de andere woordvoerders aan het woord: zij kunnen een debat steunen of afwijzen. Maar een Kamerlid kan ook een dertigledendebat aanvragen: met dertig leden kom je onderaan de lijst met debataanvragen. Om te voorkomen dat een debat wordt aangevraagd kan een Kamerlid ook een voorstel van een ander saboteren. Dat gaat vaak in vrij milde woorden “eerst een brief van de minister”. Dat is een manier om een debat op de lange termijn te schuiven of de minister de mogelijkheid te geven de angel uit het debat te halen.

In een recent artikel heb ik het politieke spel bij de regelingen in kaart gebracht. Ik heb daarvoor een steekproef getrokken van de regelingen die tussen 1998 en 2017 gehouden zijn en van ieder voorstel in kaart gebracht wie het deed en hoe de andere partijen daarop reageerden.  Ik laat daar zien dat er drie patronen zichtbaar zijn in het voorstellen van, stemmen over en saboteren van agenda-items. Het belang dat partijen hechten aan thema’s maakt uit: partijen doen voorstellen over onderwerpen die ze ook benadrukken in hun programma’s en steunen voorstellen om daarover te debatteren. Er is een onderscheid tussen coalitie- en oppositiepartijen: oppositiepartijen doen voorstellen, coalitiepartijen blokkeren en saboteren die. En ten slotte doen partijposities ertoe: linkse partijen doen meer voorstellen als er een centrumrechts kabinet zit dan wanneer er centrum-links kabinet zit. Rechtse partijen stemmen tegen en saboteren voorstellen van linkse partijen. Daarmee lijkt het doen van agenda-voorstellen sterk op andere patronen die we in de Tweede Kamer zien.

De introductie van 30-ledendebatten heeft geleid tot een grote verandering in de patronen van besluitvorming rondom de agenda. Dat middel heeft de oppositie de mogelijkheid gegeven om de agenda te domineren. Sindsdien worden er meer voorstellen ingediend, en bovendien verzetten partijen zich openlijker tegen agendavoorstellen van anderen en wordt er meer gesaboteerd. Het nettoresultaat is te zien in de figuur hierboven: de controle op agenda is verschoven. Voordat 30-ledendebatten waren ingevoerd, werd de meerderheid van de succesvolle agendavoorstellen gedaan door de Kamervoorzitter. Deze zette items op de agenda waarvan het feit dat ze geagendeerd werden niet (meer) controversieel waren, zoals wetgeving. Nu wordt de meerderheid van de agendavoorstellen gedaan door de oppositie. Dit leidt tot een curieuze verhouding in de Kamer: De wetgeving wordt in Nederland voor 98% voorgesteld door de regering en een groot deel van die wetgeving gaat zonder al te veel conflict door de Tweede Kamer. Tegelijkertijd heeft de oppositie de mogelijkheid om met 30-ledendebatten hun geluid te laten horen. De coalitie heeft de wetgevende functie van het parlement gemonopoliseerd; de oppositie heeft in ruil daarvoor de mogelijkheid om debatten aan te vragen gekregen.

Maar omdat de oppositie zo veel voorstellen voor 30-ledendebatten kan doen, is de druk op plenaire agenda immens. Bij invoering werden deze 30-ledendebatten ’spoeddebatten’ genoemd. Die naam bleek al snel Orwelliaans. Het duurt heel lang voor zo’n debat kan worden ingepland. Toch zal geen enkele Kamervoorzitter of Kamermeerderheid durven voorstellen dit middel van de oppositie af te nemen. Het middel om de oppositie een stem te geven, zorgt ervoor dat ze praktisch niet meer gehoord kan worden.

Hoe zou de Kamer de druk op de plenaire agenda kunnen verminderen? Een deel van de aanvragers van 30-ledendebatten geeft aan dat hij of zij zo’n debat aanvraagt omdat het voorstel het onderwerp in de commissie te bespreken geblokkeerd is door een meerderheid van de commissie. Om in commissieverband een onderwerp te bespreken is een meerderheid nodig, terwijl om met diezelfde woordvoerders direct naar de plenaire vergadering te gaan, 30 leden nodig zijn. Het lijkt dus logisch om de druk op de plenaire agenda te verlichten door het gemakkelijker te maken een commissiedebat aan te vragen.

Ten tweede kan men de mogelijkheid bieden om moties in te dienen in de commissie. Nu moet er na ieder commissiedebat een kort plenair debat ingepland worden om moties in te dienen: er is daar geen inhoudelijke uitwisseling meer, maar de indieners ratelen hun moties af. Dat is niet een bijzonder efficiënte manier om de plenaire tijd te gebruiken. Voor het kerst- of het zomerreces is er een lange lijst van zulke mini-debatjes die doorgewerkt moet worden.  Nu is het al mogelijk om bij nota- of wetgevingsoverleggen moties in te dienen maar bij reguliere commissiedebatten niet.

Kortom: door commissies meer te gebruiken als arena om debatten te voeren en voorstellen te doen zou de druk op de plenaire agenda verminderd kunnen worden.