Welkom in de sukkelstaat

Het was een ontnuchterend gesprek met het hoofd van het centrum Jeugdgezondheid bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Het ging over de commotie in de pers en de Tweede Kamer rondom de Basis Data Set. Die set is een standaardlijst met vragen die hulpverleners in het Elektronisch Kind Dossier (EKD) kunnen invoeren.

De Tweede Kamer kwam er ineens achter dat die vragen toch wel erg persoonlijk waren. Hoe belangrijk is het om de observatie ‘donkere, gekrulde beharing rond basis penis’ heeft, of ‘haartjes licht, lang en ongekruld ’ 31 jaar in het EKD te bewaren? Het hoofd zei hierop: ,,Vanuit de jeugdgezondheidszorg hameren we erop dat het EKD niet anders is dan de huidige papieren dossiers. Het verschil is dat in een papieren dossier een hulpverlener observaties in eigen bewoordingen opschrijft. In het EKD hebben we een standaardlijst, de Basis Data Set, opgesteld en dus de zaken benoemd.’’

Een digitaal dossier is niets anders dan de huidige papieren dossiers. Ik had het minister Rouvoet ook al een paar keer horen verkondigen. Dat jan in de straat niet begrijpt dat digitalisering informatie losmaakt van zijn dragers en die informatie daarmee fundamenteel verandert, is nog te billijken. Maar van de verantwoordelijke voor het beheer van de Basis Data Set verwacht je toch meer.

Dit sombere besef, de idee dat veel overheidsdiensten nog geen idee flauw benul hebben hoe hun praktijken onder invloed van de informatierevolutie zijn veranderd, is de rode draad in het actuele en zeer noodzakelijke rapport iOverheid van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR). ,,De alomtegenwoordige inzet van ICT door de overheid heeft ervoor gezorgd dat deze niet langer meer als een eOverheid, gericht op dienstverlening en gebruikmakend van techniek, kan worden gekarakteriseerd. In de dagelijkse praktijk is veeleer een iOverheid ontstaan, gekenmerkt door informatiestromen en -netwerken en gericht op niet alleen dienstverlening, maar ook controle en zorg. Deze iOverheid brengt vergaande veranderingen in de relatie tussen burgers en overheden met zich mee.’’

Het rapport schetst allereerst hoe de inzet van technologie voor service, zorg en veiligheidsdoeleinden op alle overheidsniveaus als vanzelfsprekend wordt gezien. Sterker nog, vaak moet de inzet van ICT niet minder dan grote maatschappelijke problemen oplossen. Nieuwe ‘Maasmeisjes’ worden voorkomen door het aan elkaar knopen van ‘zorgsignalen’. Het Elektronisch Patiënten Dossier (EPD) moet eventjes meer dan duizend doden per jaar verkopen. Leerlingvolgsystemen moeten schooluitval en leerachterstanden tegengaan. Een landelijke databank voor schulden moet ‘kwetsbaren’ vroegtijdig opsporen om te voorkomen dat ze dieper in de rode cijfers duiken. Dat deze ambities vaak veel te hoog zijn, wordt keer op keer bevestigd door het mislukken van grote ICT-projecten, met het EPD onlangs als zoveelste vlag op de bestuurlijke modderschuit.

Toch gaat de maatschappelijke discussie zelden over hoe informatie, na eenmaal te zijn vergaard, wordt gedeeld, verrijkt en gebruikt. Dat de vergaarde informatie vrij snel voor andere doeleinden wordt gebruikt en met andere partijen worden gedeeld – tussen overheidsdiensten, tussen landen, tussen de markt en overheid – , is geen uitzondering maar eerder een wetmatigheid. De reisgegevens die de OV-chipkaart vastlegt, zijn bijvoorbeeld voor tientallen partijen in te zien. Maar lang niet alle informatie is voor iedereen noodzakelijk. Moet een gemeenteambtenaar nu echt kunnen zien dat iemand in de prostitutie heeft gezeten? Door een voorgenomen bestandskoppeling staat dat binnenkort voor altijd in de gemeentelijke basis administratie. Eens een hoer, altijd een hoer.

Een van de grote tekortkomingen van de iOverheid is dat een instantie of partij ontbreekt die al die losse systemen en informatiestromen in samenhang bekijkt. Als er discussie is, dan vindt die plaats op het niveau van de applicaties, dus bijvoorbeeld op het niveau van de OV-chipkaart, het EKD en EPD. Die discussie spitst zich dan al snel toe op een deelaspect van zo’n applicatie, bijvoorbeeld de veiligheid (OV-chipkaart) of de aard van de informatie (EKD). Er is geen instantie of partij die goed kijkt naar de informatiestromen achter die applicaties. Hoe verspreidt informatie zich door de verschillende overheidslagen? Wie heeft er toegang toe? Wie is er verantwoordelijk voor de correctheid van de gegevens?

Door teveel nadruk te leggen op de applicaties is het ook moeilijk om een goede afweging te maken tussen verschillende belangen. Helder aan het rapport is dat de WRR een analytisch model presenteert, bijna een open deur, maar toch ergt helder. De WRR onderscheidt zes soorten belangen die meespelen en verdeelt die onder in stuwende, verankerende en procesmatige beginselen.

1)      Stuwende beginselen zijn effectiviteit & efficiency en veiligheid. Dit zijn krachtige beginselen die ten grondslag liggen aan veel applicaties.

2)      Verankerende beginselen zijn privacy en keuzevrijheid. Deze spreken voor zich.

3)      Procesmatige beginselen zijn accountability en transparantie. De procesmatige beginselen zijn vooral van belang om de stuwende en verankerende beginselen goed te wegen.

De WRR is duidelijk in haar rapport: accountability en transparantie zijn volstrekt onderontwikkeld in de Nederlandse beleidspraktijk. Als er al geëvalueerd wordt, dan is het op systeemniveau: hoeveel ‘hits’ heeft een verwijsindex opgeleverd, in plaats van dat gekeken wordt of de verwijsindex daadwerkelijk de praktijk van de zorgverlening verbetert, toch het oorspronkelijke doel.

Daarnaast worden de meeste applicaties op lokaal niveau of door de uitvoerende instanties, t.w. de zelfstandige bestuursorganen, opgezet en later vaak uitgerold. Die uitrol geschiedt vaak zonder enige discussie. Neem ANPR, de kentekenherkenning. Sluipenderwijs, zonder enige democratisch weegmoment, is in veel steden al een omvangrijk netwerk in gebruik. Gewoon. Omdat het kan en iedereen zit te slapen.

iOverheid is somber leesvoer. De WRR stelt onomwonden vast dat de overheid in praktijk al een kluwen van informatiestromen is, zonder dat overheidsorganen dit voldoende beseffen. Zonder dat besef dreigt de iOverheid grenzeloos, onbestuurbaar en oncontroleerbaar te worden.

Ik vind de WRR nog vrij mild in haar oordeel. Zo stipt het rapport de praktijk van risicoprofilering wel erg kort aan. In de praktijk worden profielen al veel gebruikt. Of je in de gaten gehouden wordt, ongestoord de grens over mag, een handhavingteam over de vloer krijgt of een paar medewerkers van Jeugdzorg, hangt in toenemende mate af of je een goed of slecht risicoprofiel hebt. Wie deze profielen samenstelt, hoe ze technisch tot stand komen, wat de vereisten zijn aan de gebruikte informatie, al die zaken zijn volstrekt ondoorzichtig (sargief).

Ook de rol van de media wordt helaas niet genoemd in het rapport. Hoewel de media in eerste instantie buiten het onderzoeksgebied liggen, varen politici en beleidsmakers natuurlijk wel op een publicitair kompas. Feit is dat maar weinig media aandacht hebben voor techniek, voor de politieke en sociale context van applicaties en de netwerken in zijn geheel. Vergelijk dat eens met de VS waar nieuws over techniek niet weggemoffeld wordt op de achterkant van het economiekatern, maar vaak deel uitmaken van de algemene berichtgeving.

Desondanks is iOverheid verplicht leesvoer voor iedereen die zich zorgen maakt over de informatiehonger van de overheid. Er wordt wel eens omineus gesproken over de opkomst van een controlestaat, waarbij de burger steeds meer in de gaten gehouden wordt door een alziende overheid. Als het rapport van de WRR iets laat zien, is dat er van enige samenhang, overzicht, laat staan regie geen sprake is. Als er al een controlestaat opdoemt, dan sukkelen we daarin. Ik weet niet wat enger is.