Wanneer breken regeringspartijen hun verkiezingsbeloften over de verzorgingsstaat?

ANALYSE - Barbara Vis over de waarde van verkiezingsbeloftes. Artikel overgenomen van Stuk Rood Vlees.

Hoe waarschijnlijk is het dat de regeringspartijen van het nieuw te vormen kabinet hun verkiezingsbeloften over de verzorgingsstaat gaan houden? Best waarschijnlijk. Ten minste, als de partijen zich gaan gedragen volgens het algemene patroon dat Alexander Horn en Carsten Jensen in een recente studie vonden (gated artikel hier beschikbaar).

Meerderheid verkiezingsbeloften wordt nagekomen
In tegenstelling tot wat kiezers meestal denken (zie bijvoorbeeld dit blog van Tom Louwerse), wordt in Nederland de meerderheid – 60% – van de verkiezingsbeloften van regeringspartijen deels of volledig vertaald in beleid. Dat blijkt uit onderzoek van Robert Thomson onder de drie Nederlandse kabinetten tussen 1986 en 1998. Dit percentage loopt zelfs op tot ruim 80% voor die beloftes die ook zijn opgenomen in het regeerakkoord.

Maar wanneer worden beloftes gebroken?
Wat beïnvloedt of een verkiezingsbelofte gehouden of gebroken wordt? Horn en Jensen hebben dit onderzocht voor de verzorgingsstaat – een onderwerp dat in vrijwel alle verkiezingscampagnes hoog op de agenda staat, en waar dus beloftes over gedaan worden.

Voor 213 kabinetten in 18 landen over de periode 1971–2011 hebben de onderzoekers bepaald hoeveel aandacht partijen besteden in hun verkiezingsprogramma aan de verzorgingsstaat. Hierbij hebben ze zowel gekeken naar directe aandacht voor de verzorgingsstaat (bijvoorbeeld uitspraken over meer of minder uitgaven) en indirecte aandacht (bijvoorbeeld uitingen van een kritische houding over marktwerking als positieve aandacht, of nadruk op begrotingsdiscipline als negatieve aandacht. Aan de hand hiervan werd de belofte over de verzorgingsstaat per partij vastgesteld.

Om de prestatie op de verzorgingsstaat te meten, gebruiken Horn en Jensen de zogenoemde generositeitsindex uit de bekende Comparative Welfare State Entitlement dataset. Deze index geeft de netto mate van generositeit van drie van de centrale programma’s van de verzorgingsstaat: werkloosheiduitkeringen, publieke pensioenen en ziektegeld. De generositeit wordt bepaald aan de hand van de hoogte en de duur van de uitkering (de zogenoemde vervangingsvoet), de ingangseisen, eventuele wachtdagen, en de dekkingsgraad. Hoe hoger de waarde van deze index is, hoe royaler deze verzorgingsstaatprogramma’s zijn en hoe soepeler hun ingangseisen.

De beloftehiaat is dan het gat tussen de belofte en de daadwerkelijke prestatie.

Méér verzorgingsstaat dan beloofd
De eerste opmerkelijke bevinding van Horn en Jensen is dat tot de jaren zeventig regeringen meer verzorgingsstaat leverden dan ze beloofden in hun verkiezingsprogramma. Horn en Jensen schrijven dit toe aan het gegeven dat in die tijd politieke conflicten vaak werden opgelost door ontevreden groepen te compenseren via de verzorgingsstaat. Sinds de jaren zeventig is dit patroon omgekeerd en leveren regeringen juist minder verzorgingsstaat dan ze beloven in hun verkiezingsprogramma’s.

Oppositiepartijen spelen een sleutelrol…
De tweede opmerkelijke bevinding is dat de grootste of mainstream oppositiepartij – dat is die oppositiepartij die een reëel alternatief voor de regeringspartijen vormt – beïnvloedt of de regeringspartijen méér of minder verzorgingsstaat leveren dan in hun programma’s stond. Als deze oppositiepartij voorstander is van een strak budgettair regime, dan leveren de regeringspartijen minder dan beloofd. Wanneer de oppositiepartij daarentegen de nadruk legt op de positieve effecten van de verzorgingsstaat zijn de regeringspartijen geneigd hun beloftes te houden.

…sinds de jaren zeventig
Ten derde, dit conditionele effect van de grote of mainstream oppositiepartijen werd pas zichtbaar vanaf de jaren zeventig. Vanaf toen nam het aandeel zwevende kiezers namelijk toe doordat kiezers veel minder op basis van klasse gingen stemmen.

Wat kunnen we verwachten?
Wat kunnen we op basis van de bevindingen van Horn en Jensen verwachten van het komende Nederlandse kabinet? Samen met Kees van Kersbergen heb ik de maatregelen over de verzorgingsstaat uit de (concept)verkiezingsprogramma’s van negen belangrijke politieke partijen op een rij gezet, in het bijzonder wat betreft voorstellen (ofwel beloftes) over de pensioenen, voor werkende ouders en/of gezinnen, en de zorg (zie hier het artikel in Maatschappij & Politiek). Hoewel niet perfect, ga ik er hier van uit dat wanneer partijen de verzorgingsstaat vooral willen uitbreiden, dit inhoudt dat zij (ook) de positieve effecten van de verzorgingsstaat benadrukken. Indien partijen daarentegen vooral willen bezuinigen op de verzorgingsstaat, zijn ze voorstander van een strak budgettair regime.

Verschillende sleuteloppositiepartijen; allen voorstander van de verzorgingsstaat
In het onderzoek van Horn en Jensen is de grootste oppositiepartij (met de meeste zetels) of de mainstream oppositiepartij de oppositiepartij met de sleutelpositie. Als het komende kabinet zal bestaan uit de VVD, het CDA, D66 en de ChristenUnie – zoals nu waarschijnlijk is – komen ten minste twee oppositiepartijen in aanmerking voor het label van sleuteloppositiepartij. Ten eerste is dit de PVV, de oppositiepartij met de meeste zetels. Doordat deze partij momenteel wordt uitgesloten van regeringsdeelname door de andere partijen is het de vraag of deze partij echt een “realistisch alternatief” is. Voor veel kiezers is zij dat wel, en daarmee wordt het een oppositiepartij waar regeringspartijen rekening mee dienen te houden. Met slechts een A4tje als de verkiezingsprogramma zijn de beloftes van deze partij over de verzorgingsstaat summier, maar ook helder: zij willen méér verzorgingsstaat. Op basis daarvan zou de komende regering zich redelijk aan haar beloftes moeten houden. Zoals Kees van Kersbergen en ik in diezelfde bijdrage betogen, zou dat bij deze regeringspartijen een ruimhartiger verzorgingsstaat betekenen.

Met als gevolg een ruimhartiger verzorgingsstaat
Die conclusie blijft staan indien we ook GroenLinks als grote oppositiepartij zien; die partij wil immers ook de verzorgingsstaat in stand houden of zelfs uitbreiden. En de conclusie blijft ook staan indien we in dit rijtje de PvdA meenemen – de grootse oppositiepartij met regeringservaring. Op basis van de bevindingen van Horn en Jensen zou er na een periode van vooral bezuinigingen op de verzorgingsstaat dus wel eens een andere wind kunnen gaan winden.

Barbara Vis is hoogleraar Politieke Besluitvorming aan de afdeling Bestuurswetenschappen en Politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam.