Waarom kon de kinderopvangtoeslag tot een ramp uitgroeien?

OPINIE - Over de dynamiek tussen politiek bestuur en ambtelijke top.

De verhoren over de kinderopvangtoeslagen waren spannende kost. Niet voor iedereen, vermoed ik. Maar ik heb als ambtenaar van een departement ervaring opgedaan met de dynamiek tussen politiek bestuur en ambtelijke top, dus ik heb geboeid zitten kijken.

Deze week brengt de parlementaire verhoorcommissie verslag uit aan de Tweede Kamer. Kernpunt: levert de overheid wat de burger mag verwachten? In zijn DenUyl-lezing schetst Asscher monter hoe veel heil hij van overheidshandelen verwacht, maar de koppeling naar de toeslagen maakt hij niet. Waarom kon de kinderopvangtoeslag tot een ramp uitgroeien?  Die vraag raakt de politiek en de bureaucratie in gelijke mate. Zou het parlement zichzelf kunnen evalueren? Maar de bureaucratie is net zo goed aan de beurt.

Wat is er mis?

Roel Bekker spreekt in de NRC van een “disconnect” tussen twee werelden, die elkaar zouden moeten vinden, alleen de verhoorweken van ambtenaren en de politici verschilden nogal:

“Maar hier leek sprake van verschillende werelden, met een ander type mensen, andere taal en andere emoties. Andere waarden ook. Verkokerde werelden die allerminst uitstraalden waardering voor elkaar te hebben en gezamenlijk op te trekken. De toonzetting van de verhoren in de week van de ambtenaren was ook een andere dan in de week van de politiek, bitser en met minder begrip”.

Vanwaar dit verschil? Uit de losse pols bied ik maar een enkele overweging aan.

Een verstorende factor is de opkomst van de technische rationaliteit. In deze toeslagenaffaire is dat de beheersende potentie van ICT, noodzakelijk door bezuinigingen op de bureaucratie. (Zie J.J.M. Uijlenbroek, Schriftelijke verklaring voor de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, voorafgaand aan het verhoor 20 november, 2020)

Die verstoring raakt ook de politieke strijd, die de kern is van onze democratie. Bij voorbeeld, de technische rationaliteit van de EU roept ook nogal politieke sentimenten wakker. Nog een:  Pieter Omtzigt (CDA, coalitiepartij) en Renske Leyten (SP, oppositiepartij) trokken samen op, alsof er geen politieke verschillen in visie tussen hen bestonden. Verschillen in politieke visies zouden toch de kern zijn van de strijd om de macht? (Tinneke Beeckman, “Machiavelli’s Lef”, p.51,52, Amsterdam 2020)

Politiek en Bestuur

De technische rationaliteit veroorzaakt overmoed. Ik bedoel: de toeslagen moeten na toekenning vrijwel allemaal worden gecorrigeerd, (8 van 10 miljoen) geheel conform de omslachtige systematiek van de huursubsidie. Dat regel je dan maar met goede ICT, meende de politiek en bezuinigde.

Of men bedacht weer een nieuwe taak met minimale ondersteuning voor de organisatie. Uijlenbroek legde uit hoe die automatisering ging.

Mogelijke andere oorzaken zijn werkprocessen en gebruiken: het verbod voor ambtenaren om contacten met Kamerleden te hebben, de rolopvatting van de ambtenaar die zijn  politieke baas te allen tijde uit de politieke problemen moet houden.

Natuurlijk deugde de beleidsvoorbereiding niet. De individuele huursubsidie van VROM haalde jarenlang de voorpagina van de Telegraaf, kwam onder controle en werd overgedragen aan de Belastingdienst, model voor toeslagen. Uijlenbroek was ooit hoofd van IHS bij VROM, dus hij kende het systeem. De wetgeving deugde niet, de uitvoerbaarheid van de toeslagen evenmin.

Daar ging het maar zijdelings over tijdens de verhoren: de theorie heeft het over de lege plaats van de macht: “De belangrijkste reden dat de verzorgingsstaat geen politiestaat wordt, is dat in de verzorgingsstaat niemand de baas is. Zou er namelijk wel iemand de baas worden, dan zou de staat de verontrustende dubbelzinnigheid verliezen, die hij in de democratie heeft. En doordat niemand de baas is, blijft er een ongrijpbare afstand tussen de bestuursmacht en het politieke gezag.” (Claude Lefort, “Wat is politiek?”, Amsterdam, 2016, p.259)

In de verhoren van de parlementaire commissie was deze lege plek van de macht wel tamelijk zichtbaar: de politici wisten het niet, waren niet geïnformeerd, waren op het verkeerde been gezet door rechtsspraak en adviezen. En ondanks hun verschillende politieke herkomst, ook nogal uitwisselbaar.

Ook de ambtenaren leken machteloos; ze hadden bezwaar gemaakt, buikpijn gehad, herhaaldelijk discussie aan geslingerd. Maar ook gejaagd op fraudeurs, mensen niet geïnformeerd over hun zaak, complete dossiers zwart gelakt. Ook de plek van de bestuursmacht was leeg: een onzichtbare vijand, de ICT een probleem en een obstakel voor menselijke maatvoering.

Ook de rechtsspraak had een rol: de onafhankelijke rechter en de Raad van State bevestigden de beleidsmatige ramp. Pas toen de Ombudsman aan de boom schudde, ontstond er enige beweging. Een dubbelrol van Donner (voormalig vicepresident van de Raad van State, daarna voorzitter van de onderzoekscommissie Toeslagen)?

Verstarring openbaar bestuur

“Als een organisatie het vermogen mist van ervaringen te leren worden keer op keer dezelfde fouten gemaakt, onuitvoerbare regelingen aanvaard, ondoelmatige maatregelen gehandhaafd, onwerkbare oplossingen gepropageerd”, schreef Tjeenk Willink in zijn eindrapportage als Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst. Het jaartal was 1986.

Het is geen nieuw probleem. Als je geen geheugen hebt, kun je niet leren. De Algemene Rekenkamer klaagt vrijwel altijd in deze toonsoort. Kwaliteit van werken in de bureaucratie ontstaat door leren en door het beheersen van de complexiteit, waartoe die door politieke opdrachten veroordeeld is.  Bij wetgeving worden teveel de uitzonderingen als maatgevend genomen. Vrede in de coalitie gaat doorgaans boven heldere en simpele regels.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond aandacht voor overbelasting in het openbaar bestuur. Een “oplossing” was: vertrouwen in de markt. Maar “evidente verschraling is daarvan het gevolg, omdat het niet om marktwerking, maar om kostenbeheersing gaat. Marktwerking leidt niet als vanzelf tot kostenbeheersing, omdat markten geen doelen hebben.” (P.Frissen, “Gevaar Verplicht”, 2009, p.141)

Toch werd dit vertrouwen in de markt de dominante lijn in het openbaar bestuur. Politieke voedingsbodem was de afkeer van de bureaucratie: elke politicus zag iets in bezuinigen op ambtenaren.  De oplossing voor de kreunende bureaucratie was er ook: met ICT kon de prestatie van de organisatie worden verbeterd en de complexiteit worden bedwongen.

Politieke regie

Bekommert “de politiek” zich wel om “de bureaucratie”? Max Weber was ambivalent over de bureaucratie. Voor de modernisering van de samenleving was de bureaucratie belangrijk, maar de ambtenaren noemde hij minachtend “Ordnungsmenschen”. De vrijheid liep in zijn ogen een groot risico door ‘de ijzeren kooi’ van anonieme machten en instituties. Een ‘Diktatur des Beambten’ dreigt, meende hij in 1918. Het moet de neoliberalen als moderne taal in de oren klinken.

Hoe is die verhouding tussen politiek en bureaucratie? Is er echt een ‘disconnect’, zoals Roel Bekker meent? Voor een kader moet ik even terug naar de fundamenten, die Niklas Luhmann beschrijft. Hij ziet twee dimensies: “boven en onder” en “doel en middel”.

Het politieke primaat betekent dat ‘boven’ de doelen bepaalt, ‘onder’ de middelen. De verhouding tussen politiek en bestuur is te begrijpen als hiërarchisch, de verhouding tussen doelen en middelen als rationeel en causaal. Maar deugt dat?

De politieke bestuurder heeft het primaat, maar wat betekent dat? Er moet evenwicht zijn: de ambtelijke top moet terug praten, het ambachtelijk inzicht over de aanwending van de middelen moet mee wegen. De politicus is de baas, de ambtenaar gehoorzaamt. Schuilen achter zijn baas kan hij echter niet: in onze beroepsethiek past geen “Befehl ist Befehl”.

Na het aftreden van Menno Snel had minister Hoekstra maar weinig bedenktijd nodig. Er kwamen twee staatssecretarissen terug, de Belastingdienst werd organisatorisch gesplitst. Ik dacht: Hoekstra is timmerman, maar heeft alleen een hamer, dus hij ziet overal spijkers. Maar zijn behoefte als krachtdadig bestuurder over te komen, snap ik.

Voor wie bestaat de bureaucratie eigenlijk? Ik leerde dat de bureaucratie de politieke baas uit de politieke problemen behoort te houden. Klopt dat? Je kunt ook verdedigen dat de uitvoerders de samenleving dienen. Dan kan de minister niet bepalen welke informatie zijn controleurs (het Parlement) mogen ontvangen. Dat zou dan de bevoegdheid voor een SG worden, de hoogste ambtenaar.

Hier zien we een nieuw probleem. De SG is een niet inhoudelijk manager, die door de Algemene Bestuursdienst regelmatig op een andere plek wordt gezet. Maar een inhoudelijke relatie tussen politiek en bureaucratie kan dan niet worden verwacht. Van de SG verhoren kwam ik ook niet erg onder de indruk. De SG zou “kwaliteitsmanager” moeten zijn, de verbinding tussen de politieke top en de uitvoering.

Samenvattend

• Er is inderdaad een probleem tussen de politieke sturing en de ambtelijke rationaliteit.
• De ambtelijke werkvloer verschraalt: te weinig mensen voor de menselijke maat, te weinig middelen voor kwaliteit van de uitvoering.
• Er is een staatsrechtelijk probleem: de ambtelijke organisatie heeft een eigen rol en daarbij hoort een eigen verantwoording.
• Sommige dingen zijn snel op te lossen: de oekaze van Kok (geen direct contact tussen parlementsleden en ambtenaren) kan worden ingetrokken, de informatiestroom naar de Kamer kan worden verbeterd.
• Sommige dingen zijn lastig: niet een organisatieverandering of inspectie levert een betere Belastingdienst op, maar kwaliteitsadviseurs op de werkvloer.