Van werk naar welbevinden – Werkt de zachte hand in de bijstand?

ONDERZOEK - Door Monique Kremer, Jelle van der Meer, Marcel Ham

Er voltrekt zich een stille revolutie. Ruwweg de helft van de mensen in de bijstand is opgegeven voor betaalde arbeid. Zij hoeven niet meer te solliciteren, zij krijgen geen hulp naar werk. Voor hen is de bijstand veranderd van een tijdelijk vangnet in een blijvende voorziening. De tegenprestatie krijgt vorm als vrijwilligerswerk, mantelzorg of werken aan je schulden of gezondheid. De ene gemeente kiest daarbij voor drang, de andere voor motivering, de derde voor vrijblijvendheid. In alle gevallen is het doel niet werk maar welzijn. Werkt de zachte hand in de bijstand?

Dat is de conclusie van een rondgang langs vijf grote en middelgrote gemeenten in Nederland en twee in het buitenland. We maakten die in opdracht van de gemeente Amsterdam. Deze gemeente wilde weten wat er elders in het land gebeurt met de groep mensen in de bijstand die op zeer grote afstand staat van de arbeidsmarkt. Met deze zoekvraag keken we in de keuken van Rotterdam, Utrecht, Tilburg en Leeuwarden, en, om te kunnen vergelijken, in Amsterdam zelf. Voor het internationale perspectief gingen we ook op bezoek in Stockholm en Bremen. Maar laten we beginnen met Nederland.

Het verhaal heeft een aanloop. In alle vijf steden beginnen ze steevast eerst te vertellen over de forse bezuinigingen op de reïntegratiebudgetten door het Rijk, ongeveer vanaf 2010. De bezochte gemeenten maken dezelfde keuze: ze knippen hun cliëntenbestand in tweeën en zetten de beperkte middelen selectief in voor de groep kansrijke klanten. De kansarme bijstandsklanten worden ‘geparkeerd’. In de meeste gemeenten is dit ongeveer de helft van het totale bestand, alleen in Amsterdam is het driekwart. Omdat het moeilijker is geworden een WIA- of Wajong-uitkering te krijgen, groeit deze groep kanslozen in de bijstand en hun problemen worden complexer.

De knip, en wie zijn de kansarme bijstandsklanten?

Bij aanmelding voor een bijstandsuitkering worden mensen ingeschat op hun kansen op een baan. De maatstaf is het geschatte aantal maanden dat nodig is om iemand aan werk te helpen – de reïntegratietijd. Afhankelijk van die afstand krijgt iemand een hulpaanbod. Voor de mensen die op te grote afstand van werk staan – in veel gemeenten is dat 24 maanden of meer – is er sinds de bezuinigingen door het Rijk op de reïntegratiebudgetten geen reïntegratieaanbod meer. Te duur.

Die knip is dus cruciaal. Hoe kom je aan de verkeerde kant van de streep? De belangrijkste criteria zijn leeftijd, opleiding, werkervaring, taalkennis, gezondheid, sociale omstandigheden. Veel steden doen de toetsing met hulp van een computerprogramma: invullen, druk op de knop, uitkomst. Andere steden vertrouwen op het professionele oordeel van de intaker. Wie zijn die kansarme bijstandsgerechtigden?

Gemeenten hebben niet altijd een scherp beeld, maar globaal is dit het profiel: merendeels 50+, langdurig in de uitkering (in Rotterdam gemiddeld meer dan elf jaar), weinig werkervaring, lage opleiding, veel taalproblemen, fysieke en psychische klachten, schulden, verslaving, isolement, gebrekkig zelfbeeld – en dit alles in velerlei combinaties. In alle steden gaat het om ongeveer de helft van het totale bestand; alleen in Amsterdam is het driekwart – daar hebben ze ook zelf geen afdoende verklaring voor.

In deze groep zitten nooit jongeren onder de 27 jaar. Alle gemeenten hebben voor jongeren aparte, intensieve trajecten.

Life only-benadering voor kansarmen

In de aanloop naar de invoering van de Participatiewet en de decentralisatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) komen gemeenten tot het inzicht dat helemaal niets doen voor de kansarme bijstandscliënten wel erg weinig is. De activeringsgedachte van de Wmo slaat over naar de bijstand. Gemeenten schrijven nota’s met titels als Meedoen Werkt en Iedereen in Beweging, met de filosofie dat activering goed is voor het welbevinden. In de Participatiewet is opgenomen dat bijstandscliënten geacht worden ‘naar vermogen een tegenprestatie’ te leveren in de vorm van een maatschappelijk nuttige activiteit. De tegenprestatie en de activering vloeien samen en worden door gemeenten ruim ingevuld; het gaat niet alleen om vrijwilligerswerk of mantelzorg maar ook om werken aan je gezondheid, schulden, of sociale contacten. De groep kansarme bijstandscliënten wordt uitgenodigd mee te doen aan koffiedrinken, sporten, computerlessen of tuinieren. Het doel is niet toeleiding naar werk, maar vergroting van zelfredzaamheid en welbevinden. Voor deze cliënten wordt de sollicitatieplicht niet gehandhaafd, en de inspanning op uitstroom naar werk is minimaal.

In de jaren tachtig en negentig verschoof in West-Europese landen het bijstandsbeleid van een life first– naar een human capital first– (onderwijs) en vervolgens naar een work first-benadering: iedereen moet gewoon aan het werk. In Nederland is daar nu iets bij gekomen, voor de groep kansarmen is sprake van een life only-benadering.

De ideologie in gemeenten is: aandacht

Tot zover zijn er nauwelijks verschillen tussen gemeenten. Die verschillen zijn er wel in de uitvoering van de activering en in ideologie. Rotterdam komt meestal in het nieuws door het programma Werk loont, waarin kansrijke bijstandscliënten met straffe hand aan het werk worden gezet. Bij de minder kansrijken wordt meer rekening gehouden met hun situatie, maar is de insteek niettemin: voor je uitkering moet je iets terugdoen. De Rotterdamse Taskforce Tegenprestatie roept wijk voor wijk alle bijstandscliënten op voor een gesprek, met als vraag: ‘Wat kan je doen?’ Meedoen is goed voor de stad, en goed voor jezelf, is het idee. Wederkerigheid én zelfontplooiing. In de politieke retoriek en in de brieven is sprake van dwang: ‘Als niet, dan volgen er sancties.’ Amsterdam klopt ook aan bij de bijstandskanten, maar hier is de eerste vraag eerder: ‘Hoe gaat het met u?’ Persoonlijke ontwikkeling van het individu staat centraal. Bijstand is een recht en geen ruil. In Leeuwarden worden mensen actief aangesproken, zonder dwang maar niet vrijblijvend. Terwijl Utrecht en Tilburg activiteiten aanbieden maar het initiatief bij de mensen laten, op grond van eigen verantwoordelijkheid en vrijheid van de cliënt.

De steden verschillen ook in hoe ze met de wettelijk verplichte tegenprestatie omgaan. In Tilburg en Leeuwarden bestaat de tegenprestatie wel, maar wordt zij niet gehandhaafd. Utrecht en Amsterdam keren zich tegen de landelijke wetgeving en houden het principieel op een vrijwillige tegenprestatie. In Rotterdam wordt de tegenprestatie gezien als het praktische breekijzer om mensen in beweging te krijgen.

Opvallend is dat de professionals en beleidsmakers spreken in de taal van hun bestuur. Was vroeger de uitvoering nog weleens een zachte buffer tussen burger en politiek, nu lijkt het alsof er met één tong wordt gesproken. Maar dat komt misschien omdat op het allerlaagste niveau van de uitvoering, in het directe contact met de klant, de verschillen grotendeels weer wegvallen. Alle professionals kiezen voor volhardend motiveren en geven de klant de vrijheid om zelf een activiteit te kiezen. Dat is de beste manier om mensen te laten participeren. Hoogstens zetten de Rotterdammers daar iets meer druk op. De discussie zoals die bijvoorbeeld door de Amsterdamse wethouder Vliegenthart en zijn Rotterdamse evenknie Struijvenberg wordt gevoerd, wordt op uitvoeringsniveau beslecht met: aandacht. Ook de andere gemeenten zijn het er roerend over eens dat voor deze groep bijstandsklanten alleen dát werkt.

Hoe meer aandacht hoe meer kans

Hoe pakt ideologie uit in de praktische organisatie? In Utrecht, Tilburg en Leeuwarden hebben de wijkteams de activering overgenomen van de klantmanagers van Werk en Inkomen. In de eerste twee steden is dat vrijblijvend: de wijkteams weten niet wie de bijstandscliënten in hun wijk zijn. Zij wachten af wie er aanklopt. In Leeuwarden krijgen de wijkteams de namen en adressen en de opdracht eropaf te gaan: mensen activeren en stappen laten zetten. Inclusief prestatiedoelen – of targets, zoals dat nu meestal heet: 10 procent moet doorstromen naar reïntegratietrajecten. Rotterdam stelt ook een scherp doel: alle kansarme bijstandscliënten doen een tegenprestatie. Deze taak is weggehaald bij Werk en Inkomen en ondergebracht bij Maatschappelijke Ontwikkeling maar in een aparte Taskforce en niet bij de wijkteams gelegd, uit vrees voor een te veel op zorg gerichte aanpak. In Amsterdam valt de activering onder Werk en Inkomen en worden de klantmanagers nieuwe vaardigheden aangeleerd. Want activeren is iets heel anders dan doorverwijzen naar werk.

Alle steden stimuleren het activeringsaanbod zodat er ook nieuwe mogelijkheden ontstaan voor bijstandscliënten, vooral via maatschappelijke en welzijnsorganisaties en Huizen van de Wijk. Van alles wordt er bedacht – scootmobiels delen, zeilen met gehandicapten, werken op de kinderboerderij. Utrecht steekt jaarlijks 4 miljoen euro in wat zij sociale prestatie noemen, waarmee ze 5000 Utrechters laten meedoen. De activering van de bijstandscliënten leidt tot overlap van de Participatiewet en de Wmo, met bijbehorende fricties, zoals wijkteams die in de rol van handhavers van de Participatiewet kunnen komen.

Wat leveren de inspanningen op? De kans dat bijstandscliënten daadwerkelijk aan de slag gaan met hun gezondheid, hun taalachterstand of hun vrijwilligersdroom verschilt per stad. Ruwweg geldt: hoe meer aandacht, hoe meer kans. Niet alle steden hebben cijfers. In Rotterdam is driekwart van de doelgroep benaderd en daarvan verricht driekwart een tegenprestatie. In Amsterdam is in een jaar tijd het percentage actieve cliënten omhooggegaan van 25 procent naar ruim 45 procent.

De inspanning per stad verschilt, maar is vrijwel onmogelijk te vergelijken. In Amsterdam is de caseload voor deze groep klanten 1 op 350, maar zij mogen verschil maken tussen de klanten naar hun behoefte aan aandacht. In Rotterdam is de caseload ook 1 op 350, maar zij krijgen hulp van welzijnsorganisaties. De wijkteams in Utrecht, Tilburg en Leeuwarden hebben geen caseload, zij moeten de activering uitvoeren naast hun andere welzijnstaken die gezien de urgentie ervan, van schulden tot gezinscrises, al snel voordringen.

Waar ben je nu het beste af als bijstandscliënt?

Waar ben je nu het beste af als bijstandscliënt? In Tilburg en Utrecht moet je zelf het initiatief nemen en zelf zoeken of er geschikte activiteiten zijn voor jou. In Leeuwarden en Rotterdam heb je de allermeeste kans op een gesprek, maar de aandacht is vaak kort. In Amsterdam is die kans kleiner, maar het contact is misschien net iets intensiever. Veelal hebben professionals maar één keer de kans om een motiverend gesprek te voeren. Groot probleem is ook het blijven volgen van mensen als ze eenmaal geactiveerd zijn. Niet onbelangrijk, want hoe hou je ze actief en hoe laat je ze stappen zetten? Vergeleken met het recente verleden is de aandacht groter geworden voor de groep die ver afstaat van de arbeidsmarkt. Dat levert veel op. Maar met de gegeven capaciteit bestaat het risico van een korte termijnsucces.

(klik voor groter beeld)

Duitsland en Zweden

Een belangrijke les uit de Zweedse bijstandspraktijk is dat daar sterk wordt ingezet op intensieve, persoonlijke en vaak langdurige begeleiding. Stockholm kent Jobbtorgs van waaruit jobmatchers, casemanagers en hulpverleners mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt naar werk begeleiden, en vervolgens ook op het werk coachen. Zo nodig helpen ook de collega’ s daarbij. De caseload is laag: 25-30 cliënten (voor de reguliere bijstandsklant is dat 100, waartegen geprotesteerd wordt als veel te hoog). In Zweden is het altijd de bedoeling dat je aan het werk gaat, al lukt dat heus ook daar niet altijd. Maar vrijwilligerswerk is geen echt werk en ook geen opstapje naar werk.

Willen we in Nederland echt mensen opgeven voor werk, dus ook voor economische zelfstandigheid en erkenning? Of zijn we gewoon realistischer over de kansen daarop? Of heeft vrijwilligerswerk een andere betekenis bij ons? Uit wetenschappelijk onderzoek en onze ontmoetingen met cliënten blijkt keer op keer dat de meeste mensen toch liever een echte baan hebben, met een echt salaris en echte collega’s. Liever dan vrijwilligerswerk met een uitkering. Vasco Lub laat in dit dossier (pagina 37-39) zien dat vrijwilligerswerk de toeleiding naar een echte baan in de weg kan staan. De stiekeme gedachte dat activering misschien toch een ‘opstapje naar werk’ is, is wensdenken. De uitstroomcijfers zijn bedroevend laag.

Zou het werk – werkgevers en collega’s – zich misschien ook kunnen aanpassen aan kwetsbare mensen? Dat is het streven in Stockholm. Op de reguliere arbeidsmarkt worden er banen bijgemaakt, of mensen worden begeleid op het werk. In Bremen creëert de nationale en lokale overheid naast de eerste arbeidsmarkt een zogenoemde tweede arbeidsmarkt. De 1-euro-banen waar mensen boven op hun uitkering 1 tot 2 euro per gewerkt uur bijverdienen, heten ook echt ‘banen’.

In Duitsland en Zweden zijn ze doordrongen van vraagstukken als verdringing en concurrentievervalsing. In Nederland ontstaat er een enorm grijs gebied tussen betaald werk en ‘meedoen’ (participeren); van gesubsidieerde plekken, leer-werkplekken, stages, vrijwilligerswerk en activiteiten bij ‘sociale ondernemers’. In Duitsland is de scheiding tussen de eerste en de tweede arbeidsmarkt scherp gelegd. In Zweden is er maar één arbeidsmarkt.

Bijstand als basisinkomen

Hoe moet het verder met de bijstand in Nederland? Of zijn we heel sterk op de goede weg? In elk zaaltje waar gesproken wordt over werk, robots of uitkeringen roept altijd wel iemand: ‘Is het geen tijd voor het basisinkomen?’ Oftewel: de bijstand als basisinkomen voor iedereen. Dat er in de toekomst geen werk meer zal zijn, is erg onwaarschijnlijk: er ontstaat ook weer nieuw werk. En de kosten van een echt universeel basisinkomen zijn enorm. Als iedereen hetzelfde bedrag zou krijgen, gaat het al snel over ruim 2000 euro, het bedrag dat een alleenstaande moeder met twee kinderen in de bijstand inclusief alle toeslagen ontvangt, want het moet toch ook goed uitpakken voor haar? Bovendien: de meeste mensen willen graag werken.

Realistischer zijn de bijstandsexperimenten met selectieve vrijstelling van sollicitatieplicht. Voor mensen met psychische of complexe problemen kan een basisuitkering heel ontlastend en ontspannend werken, met meer welzijn én gezondheid als gevolg. Maar de vraag is sowieso of deze mensen wel in de bijstand horen. Net als in Zweden zitten in de Nederlandse bijstand immers veel mensen die uit de arbeidsongeschiktheidsverzekering zijn gevallen. De helft van de mensen in de bijstand noemt zich ziek. Natuurlijk kan je ook ziek worden van de bijstand. Want het gevoel uitgerangeerd te zijn, is groot.

Bijstand als basisbaan

Een tweede richting is daarom om juist in te zetten op betaalde arbeid voor iedereen, ook als je geclassificeerd wordt als iemand met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt: de bijstand als basisbaan. Dat idee zit in de aanpak van Zweden en Duitsland, waar het uitgangspunt is dat salaris meer erkenning geeft dan een uitkering of vrijwilligerswerk. Meer banen maken, kan door jobcarving, waarbij van bestaande banen taken worden afgeschaafd, en door meer begeleiding op de werkvloer om werkgevers en collega’s te ontlasten. Er kunnen ook ‘basisbanen’ gecreëerd worden. Niet van bovenaf maar van onderop. Met al die activeringsinspanningen gestimuleerd door gemeenten zijn er allerlei nieuwe activiteiten verzonnen en ontstaan waar blijkbaar nood aan was in de wijk. Waarom kunnen die niet worden omgezet in een betaalde baan, met subsidie van de overheid? Een uitkering wordt dan omgezet in salaris. Aardig is om niet vanuit de overheid te beslissen waar gesubsidieerd gewerkt kan worden. Laat burgers meebeslissen over welke banen een gemeente zou moeten scheppen: een gedemocratiseerde basisbaan! In ‘You’re Hired!’ in het Amerikaanse Democracy Journal schrijft Jeff Spross dat ideeën voor banen het beste uit de lokale gemeenschap kunnen komen.

De bijstand als begeleiding

Een derde richting is om in te zetten op persoonlijke intensieve en langdurige begeleiding: de bijstand als basisbegeleiding. In plaats van de inkomenskant krijgt de dienstverlenende kant meer aandacht. De bijstand is een goede vindplaats en kan soms best een zachte stok achter de deur zijn om mensen met hun steeds complexere problemen te helpen; alleen zorg (Wmo) kan mensen ook opsluiten. Niet alleen in de Zweedse praktijk, ook in steeds meer wetenschappelijk onderzoek komt naar voren dat persoonlijke aandacht, een motiverend gesprek, intensieve begeleiding in en ook op het (vrijwilligers)werk het beste uitpakt, maar dat daarbij enige druk – ‘U gaat straks werken’ – heel nuttig kan zijn.

Het helpt ook wanneer de activeringscoaches of klantmanagers werkelijk wat te bieden hebben: scholing, kinderopvang of activiteiten die bijdragen aan de persoonlijke ontwikkeling. Een activeringscoach die een bijstandsmoeder louter een ontheffing van solliciteren heeft te bieden, staat met lege handen.

Het helpt bij deze dienstverlening als de twee andere richtingen – bijstand als basisinkomen en bijstand als basisbaan – ook tot de mogelijkheid behoren van het activeringsplan, en zeker ook de oer-Hollandse mogelijkheid tot eerzaam vrijwilligerswerk. Dan kunnen bijstandscliënten pas echt goed en persoonlijk geholpen worden naar welzijn én naar werk.

Het is prijzenswaardig dat er weer gemeentelijke aandacht is voor een grote groep als kansarm betitelde bijstandsontvangers. Maar de aandacht is zelden langdurig, intensief of op maat gemaakt en soms zelfs wel erg vrijblijvend. Altijd kort maar zelden krachtig. De zachte, helpende hand is een slap handje. De gemeenten moeten roeien met steeds krappere rijksmiddelen. Voor de bijstandscliënten van vandaag en morgen is veel meer tijd en geld vereist als je echt wilt dat ‘meedoen werkt’.

Dit artikel verscheen eerder op Sociale Vraagstukken. Monique Kremer is hoogleraar Actief Burgerschap en is werkzaam bij de WRR.  Jelle van der Meer is freelance journalist. Marcel Ham is hoofdredacteur van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

Van werk naar welbevinden – Werkt de zachte hand in de bijstand? is deel van het onderzoek dat de leerstoel Actief Burgerschap en socialevraagstukken.nl in opdracht van de gemeente Amsterdam doen naar de vraag: Hoe kun je mensen in de bijstand laten meedoen aan de samenleving, zonder dat dit meteen tot werk leidt? De rest van de artikelen uit dit onderzoek kunt u lezen in het dossier: ‘Meedoen in de bijstand’.

U bent welkom op de presentatie van dit onderzoek, 17 januari 2018 te in Amsterdam. Aanmelden kan hier (onderaan bericht).