Transparantie is voor overheden geen wondermiddel

Transparantie zou een wondermiddel zijn om het vertrouwen van burgers in de overheid te vergroten. Maar de ontsluiting van informatie brengt overheden in een lastige spagaat: mensen krijgen meer vertrouwen in de eerlijkheid van gemeente, maar minder vertrouwen in haar competentie, zegt universitair docent Stephan Grimmelikhuijsen.

Al jaren verkondigen politici – Barack Obama voorop – de belofte van meer overheidstransparantie. Behalve dat transparantie corruptie en misstanden aan kaak moet stellen, zou zo ook het vertrouwen van burgers in de overheid worden vergroot. ‘Onbekend maakt onbemind’, dus zal meer kennis van besluitvorming en beleid leiden tot een overheid die meer ‘bemind’ is, zo luidt de gedachte achter transparantie.

Andere politici pleiten juist voor minder transparantie. Voormalig minister Donner zorgde in mei vorig jaar voor ophef met zijn uitspraak: ‘Wetten zijn als worstjes. Je kunt maar beter niet zien hoe ze gemaakt zijn.’ Het zou volgens Donner beter zijn om overheidstransparantie in te perken: meer kennis van burgers leidt tot minder vertrouwen.

In het wetenschappelijke debat over de effecten van transparantie op vertrouwen zien we deze tweestrijd terug. Optimisten beargumenteren dat transparantie een positief effect heeft op vertrouwen in de overheid. Pessimisten zien het tegenovergestelde. Daarnaast zijn er ook nog sceptische wetenschappers die zeggen dat transparantie geen enkel effect heeft of dat het effect zo klein is dat het wordt overstemd door andere determinanten van vertrouwen, zoals ontevredenheid met een regering of zorgen over de economische crisis.

Wie heeft nu gelijk, en wat voor gevolgen heeft dat voor ons denken over transparantie? De vooronderstellingen achter transparantie heb ik onderzocht door middel van experimenteel onderzoek onder honderden burgers. Hierbij is gekeken naar verschillende soorten informatie op websites van gemeenten.

Eerlijkheid en competentie

Op basis hiervan blijkt dat wanneer mensen een kijkje krijgen in de keuken van de lokale besluitvorming er een opmerkelijk effect optreedt. Enerzijds krijgen mensen meer vertrouwen in de eerlijkheid van gemeente, anderzijds krijgt men minder vertrouwen in haar competentie. Als al het politieke gekonkel in de gemeenteraad voorafgaand aan een besluit naar buiten komt en het blijkt dat beslissingen aan verschillende visies onderhevig zijn, dan wordt de gemeente gezien als minder effectief, hoewel men wel waardering heeft voor de openheid.

Dit maakt dat overheidsorganisaties in een lastige spagaat zitten. Transparantie ‘hoort erbij’ en wordt verwacht, maar werkelijke transparantie laat ook zien dat niet alles goed gaat en laat zien dat besluitvorming en beleid maken complex is, terwijl burgers ook hier hoge verwachtingen van hebben.

Dit dilemma blijkt ook uit de resultaten van mijn onderzoek: door transparant te zijn kan een overheidsorganisatie als eerlijker worden beschouwd, maar ook als minder competent. Andersom betekent dit dus dat door minder transparant te zijn, de overheidsorganisatie competenter maar minder eerlijk gevonden wordt. Wat zijn de implicaties hiervan?

De onttovering van de overheid

Transparantie geeft een ‘kijkje in de keuken’, en laat zo zien dat politieke besluitvorming minder rationeel is dan naar buiten toe – wanneer het besluit is genomen – wordt gepresenteerd.

Besluitvorming is een proces met politieke spelletjes en onderhandelingen, er is geen objectief gezien ‘optimale beslissing’, waarbij alle opties netjes en op rationele wijze worden afgewogen. Om in de woorden van de fameuze politicoloog Charles Lindblom te spreken: het vormen van beleid is een proces van ‘muddling through’. Achter de gouden muren is de mystiek weg en blijkt de overheid een heel normale organisatie te zijn, waar het er rommelig aan toe kan gaan en waar dingen fout gaan, net zoals bij andere organisaties.

Transparantie draagt bij aan de onttovering en dus aan de normalisatie van overheidsorganisaties. Dit betekent ook dat wanneer mensen gebruikmaken van transparantie om een kijkje te nemen in de keuken, dit mogelijk bijdraagt aan politieke volwassenheid van burgers. Mensen kunnen niet langer dom gehouden worden.

Hoe om te gaan met de spagaat

Hoe kunnen overheden omgaan met de lastige spagaat die transparantie teweeg brengt? Overheidstransparantie is iets dat ‘erbij hoort’, ongeacht de negatieve effecten. In de vormgeving van transparantie zou ik echter willen pleiten voor ‘gelaagde transparantie’.

Uit mijn onderzoek blijkt dat het er niet alleen om gaat dat alle informatie beschikbaar is, maar ook hoe deze informatie wordt aangeboden aan het publiek. Enerzijds verwacht men dat dit vlot gebeurd, anderzijds moet de informatie compleet en begrijpelijk zijn. Informatie openbaar maken via het Internet is bij uitstek geschikt voor een vorm van gelaagde transparantie. De eerste laag bestaat uit versimpelde informatie die toegankelijk is voor een breed publiek. Voor experts of geïnteresseerde burgers is het waarschijnlijk ook nodig om de achterliggende informatie die heeft geleid tot deze informatie te ontsluiten (beleidsplannen, rapportages). Dit kan eenvoudig door deze met één muisklik op de pagina met eenvoudige informatie toegankelijk te maken.

Een ten dele ingeloste belofte

Uiteindelijk overdrijven zowel de pessimisten (Donner) als de optimisten (Obama) hun claims. Realisme over de effecten van transparantie is meer op zijn plaats. Dit realisme houdt in: burgers vinden de overheidsworst misschien minder smakelijk als zij weten dat deze niet altijd goed wordt klaargemaakt, maar ze hebben wel meer vertrouwen in de eerlijkheid van de worstenmaker.

Stephan Grimmelikhuijsen is docent en onderzoeker. Hij promoveerde 13 januari aan de Universiteit Utrecht op dit onderwerp.