OPINIE - door Rein Jan Hoekstra
Job Cohen deed rondom 2012 op een bijeenkomst van de PvdA voorzichtig de suggestie om ontbinding van de Kamer en het houden van tussentijdse verkiezingen niet als regel te hanteren. Een grote meerderheid verwierp deze suggestie krachtig met verwijzing naar De Nacht van Schmelzer.
Na de val van het kabinet-Cals in die nacht vonden geen verkiezingen plaats, maar werd het kabinet-Zijlstra gevormd met de taak ontbinding van de Tweede Kamer te bevorderen maar inmiddels wel een aantal noodzakelijke maatregelen door te voeren. Dit kabinet kwam tot stand op basis van de in 1963 gekozen Kamer. In eerst instantie, van 1963 tot 1965, trad het kabinet-Marijnen op. Vervolgens het Kabinet Cals-Vondeling en tenslotte het Kabinet Zijlstra. Dit alles met wisseling van coalitiepartner.
Kabinetten ven verschillende samenstelling op basis van dezelfde verkiezingen werden nadien niet meer wenselijk geacht. Wisseling van coalitiepartner zou alleen nog na nieuwe verkiezingen kunnen plaatsvinden; z.g. achterkamertjespolitiek moest worden vervangen door transparantie door middel van raadpleging van de kiezer.
In 1972 leidde dit ertoe dat na het vertrek van DS70 uit het kabinet-Biesheuvel er een kabinet kwam onder leiding van Biesheuvel dat nieuwe verkiezingen moest organiseren en inmiddels de noodzakelijke maatregelen moest treffen; dit kabinet had als missionair kabinet overigens wel een volwaardige taak. Hiermee werd het voorbeeld van het kabinet-Zijlstra gevolgd. En dat kabinet was weer in de leer geweest bij het rompkabinet-Beel. Dat kabinet was gevormd na de val van het laatste kabinet Drees in 1958.
De Grondwet laat ontbinding en nieuwe verkiezingen toe. Voor de procedure van grondwetsherziening is het zelfs voorgeschreven in art.137 e.v. van de Grondwet. Ingevolge art. 64 van de Grondwet kan de Kamer ook om andere redenen worden ontbonden. Dit is een kan-bepaling, geen voorschrift. Vele debatten hebben over de toepassing van deze bepaling in de Kamer plaats gevonden. In 1958 heeft de Kamer scherp aangegeven, dat de bepaling terughoudend moet worden toegepast. Beklemtoond werd dat altijd een afweging moet worden gemaakt tussen de grondwettelijke bepaling dat de Kamers voor vier jaar worden verkozen en tussentijdse verkiezingen.
De met de vier jaar periode beoogde stabiliteit van de gekozen volksvertegenwoordiging mag niet zonder een overtuigende reden worden onderbroken. Nederland heeft constitutioneel immers een keuze gemaakt voor het representatieve stelsel en niet voor directe democratie of een plebiscitair stelsel. Een en ander is in het kader van de grondwetsherziening 1983 uitdrukkelijk bevestigd. Het gekozen stelsel brengt mee dat in beginsel de Kamer voor vier jaar zijn werk moet kunnen doen; de taak van medewetgever en van controleur van de regering vergt duurzaamheid in de zittingsperiode.
Tussentijdse verkiezingen verplaatsen de primaire aandacht van de fracties naar samenstelling van de kandidatenlijsten en naar het verwerven van steun bij de het electoraat en gaan ten koste van beide hoofdtaken.
Tegen deze achtergrond heb ik mijn bedenkingen tegen de ontbinding van de Tweede Kamer op voordracht van het Kabinet Rutte IV, toen geen overeenstemming werd bereikt over het asiel- en migratiebeleid. Zie KB van 8 september 2023. Op basis daarvan hebben de verkiezingen op 22 november 2023 plaats gevonden. De nota van toelichting op het KB volstaat met een summiere toelichting: “vanwege de ontstane politieke situatie is het wenselijk de Tweede Kamer der Staten Generaal te ontbinden op grond van art. 64 eerste lid van de Grondwet.”
Noch van de kant van de regering, noch van de zijde van de Kamer zijn nadere argumenten aangevoerd, waarom van de kan-bepaling in art. 64 gebruik is gemaakt. De regering vond het doorslaggevend dat de Kamer instemde met ontbinding.
Naar mijn mening had het voor de hand gelegen in de overweging te betrekken, of ontbinding en dus nieuwe verkiezingen zouden dienen plaats te vinden, nu de vorige verkiezingen recent hadden plaats gevonden, nl. op 17 maart 2021 en de daarop volgende kabinetsformatie bijna een jaar duurde. De vraag is gerechtvaardigd of tegen die achtergrond een keuze voor stabiliteit niet de voorkeur zou moeten hebben, bijvoorbeeld door op basis van de verkiezingsuitslag van 2021 een missionair kabinet te vormen, c.q. een kabinet te vormen met de opdracht de Kamer te ontbinden en voorts dat kabinet te belasten met de voorbereiding en besluitvorming over een aantal belangrijke onderdelen van beleid.
Door ontbinding over te laten aan het demissionaire kabinet zitten we nu al sinds september 2023 met een kabinet waarvan de taak zich richt op al hetgeen in het belang van het koninkrijk noodzakelijk is.
Parallel aan de langdurige demissionaire status van het kabinet loopt een al sinds 22 november 2023 durende formatie van een nieuw kabinet. Deze twee elementen samen zijn geen blijk van een vitale democratie. Dat hadden regering en Kamer in hun overwegingen moeten betrekken bij het besluit weer tot nieuwe verkiezingen te besluiten.
Af en toe verneem en lees ik dat ontbinding van de Kamer wordt overwogen bij een voortdurende impasse in de kabinetsformatie. Alsof dat een oplossing zou zijn. Neen, nieuwe verkiezingen zijn geen oplossing. Het is niet aanvaardbare inbreuk op de door de Grondwet vastgelegde vierjarige zittingsperiode van de Kamer. Vergt weer onevenredig veel aandacht van Kamerleden voor de voorbereiding en deelname aan verkiezingen en vergt weer een kabinetsformatie.
Op de vraag of het huidige demissionaire kabinet het besluit tot ontbinding neemt of een te vormen kabinet op basis van de verkiezingsuitslag 2023 ga ik niet in. Essentieel is dat ontbinding niets oplost, integendeel. Dus, zie er vanaf. En pas art. 64 toe wanneer het echt nodig is, dus zeer terughoudend. Terughoudendheid is ook geboden als de kabinetsformatie slaagt en in het nieuwe kabinet een crisis zou ontstaan.
Geef de Kamer de ruimte de wetgevende en controlerende taken goed te vervullen. Dat is een grondwettelijke vereiste. Er moeten daarom overtuigende redenen zijn nieuwe verkiezingen te houden. Het mag in ieder geval geen automatisme zijn alsof het een staatsrechtelijke regel is dat bij een kabinetscrisis ontbinding van de Kamer moet volgen. Het is geen staatsrechtelijke regel.
In de Kamer is met name door de PvdA regelmatig geprobeerd de praktijk tot regel van constitutioneel recht te maken Daar is geen meerderheid voor gevonden. Hetzelfde lot is overigens ten deel gevallen aan de vele voorstellen elementen van directe democratie in de constitutie in te voeren.
Ordelijkheid in de politiek is essentiële voorwaarde voor haar geloofwaardigheid en dat vergt naleving en handhaving van de spelregels van de parlementaire democratie. Met ontbinding van de Tweede Kamer dreigt het omgekeerde; de verkiezingen krijgen het karakter van een plebisciet, terwijl regering en Staten Generaal zich uitgesproken hebben tegen plebiscitaire elementen in ons bestel.
Gebrek aan naleving van parlementaire spelregels leidt tot het ondergraven van de kwaliteit en duurzaamheid van ons politiek-staatkundig systeem.
Ik pleit derhalve sterk voor heroverweging van de praktijk sinds de jaren 60 om bij een breuk in de regeringscoalitie tussentijdse verkiezingen te houden. Ga er alleen toe over na grondige afweging van alternatieven. Daaraan heeft het nu ontbroken.
Dit artikel van Rein Jan Hoekstra (oud-informateur, oud-SG van Algemene Zaken en oud-staatsraad) verscheen eerder in De Hofvijver van 24 juni 2024 (een uitgave van het Montesquieu Instituut)