Manoeuvreren tussen pandemie en oorlog vereist democratische stuurmanskunst

ANALYSE - We waren de coronacrisis nauwelijks te boven, of de Oekraïnecrisis verscheen. Om die megacrises, en ‘kleinere’ noodsituaties, de baas te kunnen, wil de overheid daadkrachtig kunnen optreden. Daarmee zet ze de democratie echter op het spel, waarschuwt bestuurskundige Joram Feitsma.

Opvallend vloeiend lijkt de Nederlandse samenleving van de ene megacrisis in de andere overgegaan: van pandemie naar oorlog, en daartussen ogenschijnlijk-net-iets-minder-acute crises rondom wonen, biodiversiteit en klimaatopwarming. Er lijkt geen ontkomen meer aan: ook Rutte-IV wordt een crisiskabinet.

Elke crisis is anders en heeft een eigen dynamiek. Zo was de coronacrisis primair een volksgezondheidskwestie die al gauw een economische ondertoon kreeg. In de strijd om Oekraïne staan bovenal nationale soevereiniteit en veiligheid op het spel, en inmiddels ook de energiezekerheid.

Omtrent corona zijn allerhande experts bezig met het identificeren van nieuwe virusvarianten en het anticiperen op nieuwe coronapieken. Nucleaire dreiging laat zich een stuk minder gemakkelijk wetenschappelijk modelleren. Hoewel het vrij logisch is dat een mondiale verspreiding van een virus anders doorwerkt in beleid en samenleving dan een escalatie van een internationaal militair conflict, is dit gegeven misschien toch gebaat bij nadere reflectie.

Technocratische insteek coronacrisis

Een elementair contrast is zichtbaar in de mate waarin de crises stuurbaar worden geacht. Opvallend was hoe snel de bestuurlijke aanpak van de coronacrisis haast als vanzelfsprekend een technocratische insteek kreeg. Ofwel, wetenschappelijke expertise werd leidend in het bepalen van de bestuurlijke koers.

De aanvankelijke aanname was dat de coronacrisis een rationeel-wetenschappelijk op te lossen vraagstuk betrof. Meer kennis van het virus, van de verspreiding en de effecten van de maatregelen ertegen waren nodig. De versmelting van bestuur en wetenschap kreeg vorm via een verband tussen de ministeriële Commissie Crisisbeheersing en het wetenschappelijk consulterend Outbreak Management Team (OMT) en resulteerde in een trits aan technocratische toepassingen.

Daaronder vielen het continu inwinnen van, en sturen op wetenschappelijke adviezen van het OMT, het koersen op ‘openingsplannen’ en ‘routekaarten’, en het publiekelijk monitoren van de virusverspreiding en andere relevante variabelen. Het coronadashboard gaf als signaal: deze crisis is kenbaar en daarmee beheersbaar.

Politieke aanpak Oekraïnecrisis

Heel anders ging dat toen de oorlog in Oekraïne uitbrak. Daar bleef een verstrengeling van wetenschap en bestuur uit, er kwam geen centraal adviserend wetenschappelijk ‘Invasion Management Team.’ Er waren weliswaar genoeg politicologen, defensie-experts en Rusland- en Oekraïnekenners die zich in het publieke debat mengden, maar het beroep op wetenschappelijke expertise was overduidelijk minder dan bij de coronacrisis en werd in mindere mate geïnstitutionaliseerd. De aanname was dat dit vraagstuk geen wetenschappelijke, maar een politieke aanpak vereiste.

De insteek van het Nederlandse kabinet kreeg vooral invulling door vele internationale politieke overleggen en dito besluiten over steun voor Oekraïne en sancties tegen Rusland. Besluiten werden niet genomen op basis van wetenschappelijke feiten, maar op grond van morele waarden als vrijheid, democratie en soevereiniteit. Stappenplannen bleven uit. Het signaal daarvan: de Oekraïnecrisis is noch voorspelbaar noch beheersbaar.

Ideeënstrijd over crises

Deze analyse kan uitgediept worden met Deborah Stone’s denken over causale verhalen. Van haar weten we dat rond de totstandkoming van beleid onvermijdelijk een ideeënstrijd om probleemdefinitie plaatsvindt. Over wat de aard van het probleem is en wie of wat de crisis veroorzaakt. Ook tijdens crises doen verschillende causale verhalen de ronde. De vertellers ervan proberen elk de toekenning van schuld en verantwoordelijkheid te beïnvloeden en oplossingsrichtingen te legitimeren.

Hoe kunnen we dit gegeven koppelen aan crisiskabinet Rutte-IV, manoeuvrerend tussen pandemie en oorlog?

Beheersbare natuurramp

Wat de coronacrisis betreft, domineerde aanvankelijk het causale verhaal van de crisis als beheersbare natuurramp. Een exogeen natuurverschijnsel dat ons overkwam, maar dat met virologisch onderzoek en epidemiologisch modelleren gekend en getemd kon worden.

Het causale verhaal haakte comfortabel in op het aloude rationalistische Verlichtingsidee van de mens, die met wetenschappelijke technieken de wereld beheerst. Vanuit dit klassieke mens-versus-natuur-frame leek een technocratische aanpak, leunend op het planmatig sturen met wetenschappelijke expertise, al snel de logische optie.

Paul ’t Hart beschrijft hoe gaandeweg het frame van de crisis als ‘man-made disaster’ momentum kreeg, waarmee de pandemie meer werd gezien als een vermijdbaar en dus laakbaar falen van de politiek en gezondheidszorg. Het draaide niet meer alleen om het indammen van een natuurgevaar (exogeen), maar ook om het beter organiseren van het bestuurlijke en maatschappelijk dienstverlenende veld (endogeen).

De exogene interpretatie bleef van invloed. Ook al werd meer gewezen naar falend beleid en menselijke en organisatorische gebreken, het bleef evengoed vanzelfsprekend om te praten in termen van een nature-made virus dat de samenleving van buitenaf binnendrong.

Het gangbare causaal verhaal over corona berustte op een mix van endogene en exogene elementen. Cruciaal hierbij is dat de aanname van technocratische beheersbaarheid ferm overeind bleef. Ook nu, met het najaar op komst, bestuderen virologen nieuwe virusvarianten, komen epidemiologen met scenario’s, en presenteren bestuurders pandemische paraatheidsplannen die vervolgens door politici en journalisten gecontroleerd worden. Dit hele complex van crisismanagement blijft gestut op een diep geloof het probleem uiteindelijk te kunnen ophelderen en beteugelen.

Grillig mensendrama

Over de oorlog in Oekraïne ontstond een heel ander beeld, namelijk een causaal verhaal van een doelbewust door mensen aangericht probleem – de crisis als grillig mensendrama. Hier was geen koel rationalistisch mens-versus-natuur-frame op te plakken. Dit was mens tegen mens, gemeenschap tegenover gemeenschap, verhaal tegenover verhaal.

Spoedig na het uitbreken van de oorlog gingen verschillende theorieën de ronde over wat de motieven zouden kunnen zijn achter de Russische invasie, hoe en door wie dit conflict was begonnen en waar de historische beginpunten gezocht moesten worden. Al deze beelden vertrokken vanuit eenzelfde onderliggende aanname, namelijk dat deze oorlog haar oorsprong vindt in het (intentionele) gedrag van mensen.

Wellicht een simpele constatering, maar het gegeven dat we ons hiermee begeven op het terrein van menselijk handelen en complexe sociale interactie binnen en tussen gemeenschappen heeft een belangrijk gevolg. Het Verlichtingsdenken met haar geloof in de voorspelbare en ordelijke natuur der dingen is hier niet van toepassing. Eerder volgt deze oorlog de ‘wetten’ van de menselijke passie, irrationaliteit en chaos.

Onvoorspelbaar karakter

De diversiteit aan duidingen van het verrassende gedrag van Poetin en de kleine kring om hem heen, onderstreept vooral het onvoorspelbare karakter van deze crisis. Politiek handelen laat zich niet modelleren. Een technocratische houding bleef dan ook uit.

De ‘oorlog tegen het virus’ dacht men wetenschappelijk te kunnen managen, de oorlog in Europa geenszins. Die vereist een primair politieke aanpak en legitimatie van maatregelen. Vanuit dat meer politiek ingestoken crisismanagement zijn anticonservatieve koerswijzigingen ingezet. Zo waren er toetredingen tot de NAVO en de EU, versterkingen van defensie op Europees niveau, grote wijzigingen in nationaal defensiebeleid, en boycots van gas en olie uit Rusland in combinatie met andere vrij radicale ombuigingen in het energiebeleid

De radicaliteit hiervan, en vooral de verknoping met langetermijnagenda’s rondom defensie en energie was sterker dan die van de technocratische corona-aanpak. Een die weliswaar ook grootschalige maatschappelijke sturing omvatte – van totale lockdowns tot gigantische financiële steunpakketten – maar vooral een incidentele en herstelgerichte aard had.

Verwetenschappelijking versus expliciete politisering

De postcorona-utopieën die aanvankelijk oprezen, kregen amper praktische uitwerking. Bij latere coronagolven maakte het romantisch idealisme plaats voor een mengeling van pragmatisch presentisme en dubieuze nostalgie in de hoop terug te keren naar een oud normaal.

De dynamiek rondom de oorlog in Europa was een andere: daar behoorde terugkeren naar een oud normaal niet tot de mogelijkheid in de publieke en bestuurlijke verbeelding. Er werd noodzaak gevoeld om een nieuw normaal te creëren, slagzinnen als #buildbackbetter waren niet nodig om toch radicale en structurele hervormingen door te voeren.

De respons op de pandemie leek dus in sterkere mate verwetenschappelijkt dan de respons op de oorlog in Oekraïne. Door een cruciaal verschil: corona kon gemakkelijker als kenbaar (natuur)verschijnsel worden gezien en daarmee dankbaar object worden van bestuurlijke maakbaarheidsdrift. De radicaal onvoorspelbare oorlog in Oekraïne maakte een expliciet politieke besluitvorming noodzakelijk.

Crisisisme en polarisatie

Behalve bovengenoemd contrast is er ook continuïteit in beleid en maatschappij zichtbaar in de beweging van pandemie naar oorlog. Wat opvalt, is dat het kabinet wederom een crisismodus heeft aangenomen en zijn handelen van daaruit legitimeert.

De recente geschiedenis laat zien dat het uitroepen van een crisis een speciale kracht en rechtvaardigingsgrond kan aanboren, waarmee voorheen ondenkbare besluiten opeens mogelijk worden. Het beroep op noodzaak en onvermijdelijkheid – ‘There Is No Alternative’ – bleek in zowel de oorlog als de pandemie een bijzonder krachtig argument voor vergaand bestuurlijk optreden. Het leidt tot de afkondiging van noodverordeningen en spoedmaatregelen met ingrijpende inperkingen.

De zonzijde daarvan was dat binnen normaliter trage maar zorgvuldige beleidsprocessen opeens belangrijke beslissingen voor de toekomst afgedwongen konden worden. Denk bijvoorbeeld aan een onafhankelijker, en potentieel ook duurzamer energiebeleid.

De schaduwzijde treedt op wanneer het beroep op de uitzonderingstoestand genormaliseerd raakt. Het kritische werk van Giorgio Agamben laat zien wat er gebeurt wanneer het nood-breekt-wet-denken een instrument wordt en de democratische checks and balances buiten spel komen te staan. Kort gezegd, democratische processen gedijen niet goed in een samenleving die zich laat verleiden tot crisisisme en bij een bestuur dat zich van nood naar nood beweegt omwille van de bestuurlijke daadkracht.

Een andere continuïteit kan worden gevonden in de aanhoudende maatschappelijke polarisatie en wat je een ‘schizoïde informatieomgeving’ zou kunnen noemen. De dynamiek van het publieke debat over het coronabeleid werd, na een aanvankelijke sterke solidariteit, in belangrijke mate gekoppeld aan een stugge loopgravenoorlog tussen een mainstream en een alternatief-kritische kring.

Dreigende uitholling democratie

Gesprek en contact tussen deze informatiezuilen werd bemoeilijkt door wederzijdse verguizing en pathologisering. Enerzijds cognitief beperkte wappies die uit vrees voor onzekerheid hun toevlucht zochten in paranoïde complotverhalen en anderzijds gehersenspoelde schapen die gedwee meegingen in de media geproduceerde angsthypnose.

Er heerste een sterk wij-zij gevoel en simplistisch goed-kwaad denken, waarin beide kringen de waarheid en monopolie op liefde, goedheid en zorg opeisten. Dit schizoïde wij-zij en goed-kwaad denken manifesteerde zich ook in de informatie over de oorlog in Oekraïne. Ook daar ontstond een weerspannige mainstream-versus-alternatief-dynamiek die een gedeeld basaal besef van de sociale werkelijkheid steeds onmogelijker maakte.

Terwijl aan de mainstreamkant een eenduidig westers moralistisch perspectief met Rusland als boosdoener werd herhaald, construeerden alternatieve mediakanalen een ander beeld. Omroep Ongehoord Nederland bijvoorbeeld verweet de EU en NAVO te provoceren en legitimeerde de Russische invasie onder het mom van ‘iedereen iets gunnen’.

Dat dit alternatief-kritisch geluid officieel plek heeft gekregen bij de publieke omroep, toont hoe de mainstream-versus-alternatief-dynamiek gaandeweg versterkt en geïnstitutionaliseerd raakt.

De doorgetrokken lijnen wijzen beiden op een dieper probleem: de uitholling van democratische processen. Het gevaar daarvan komt echter niet zozeer van buitenaf, maar van binnenuit. Van een bestuur in zelfverkozen ‘permacrisis’ dat daadkracht afdwingt en haar democratische identiteit verdoezelt. En van een publiek debat waarin de verschillende sociale verbeeldingen niet meer bij elkaar komen. Kortom, een staat onder permanente druk ziet zich geplaatst voor de cruciale opgave om de democratie niet onder diezelfde druk te laten bezwijken.

Dit artikel verscheen eerder bij Sociale Vraagstukken. Joram Feitsma is universitair docent en trainer bij het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht.