van Lieneke Slingenberg
In het regeerakkoord staat de doelstelling de democratie te beschermen en weerbaarder te maken, en te zorgen voor een sterke rechtsstaat. Daarbij onderstreepte minister Van den Brink het belang van zorgvuldige wetgevingsprocessen waarin ruimte is voor gedegen oordeelsvorming. (1) Dat zijn belangrijke voornemens in een tijd waarin de wereld nog niet eerder zoveel landen tegelijk zag autocratiseren. (2) Autocratisering, als onderdeel van democratisch verval, kent een aantal vormen. Eén daarvan is 'legislative backsliding': de ‘disempowerment’ of de ‘deteriorating legislative role’ van de wetgever. In de Nederlandse literatuur wordt dit ook wel aangeduid als de terugtred van de wetgever. In deze bijdrage analyseer ik de beslissingen die het huidige kabinet heeft genomen in lopende wetgevingstrajecten op het gebied van het migratierecht. Is er sprake van autocratisering? Dat wordt getoetst aan de hand van drie technieken: het versnellen van het wetgevingsproces (3); het delegeren van (te) ruim omschreven wetgevende bevoegdheid aan het bestuur en een toenemend gebruik van verzamelwetten (4).
Hoewel deze technieken rechtmatig kunnen zijn, publieke belangen kunnen dienen en niet noodzakelijkerwijs op autocratisering zijn gericht, is het van belang ze als zodanig te identificeren. Ze belemmeren immers zorgvuldige beraadslaging, consultatie en tegenspraak en helpen de regering om de gewenste maatregelen snel en zonder compromis in te voeren. In die zin kunnen zij fungeren als vroegtijdige waarschuwingssignalen van autocratisering en kwetsbaarheden in het constitutionele bestel blootleggen.
Migratierechtelijke wetgevingsactiviteit kabinet Jetten
Sinds het aantreden van het kabinet-Jetten heeft de regering drie wetsvoorstellen ingediend. Daarnaast zijn zes door de vorige regering ingediende wetsvoorstellen behandeld: twee in zowel de Tweede als de Eerste Kamer en vier uitsluitend in de Eerste Kamer. (5)
In deze wetgevingstrajecten zijn alle drie de genoemde technieken van legislative backsliding te herkennen.
Versnelling
Bij zes van deze negen voorstellen was sprake van versnelde procedures (nrs. 3, 4, 6-9). Bij twee voorstellen (nrs. 7 en 8) werd er in de voorbereidingsfase afgeweken van het wetgevingsbeleid door af te zien van de gebruikelijke consultaties of daarvoor maar zeer beperkt (één week) de tijd te geven. Ook werd de Afdeling advisering van de Raad van State om spoedadvies gevraagd. De Afdeling concludeerde dat de voorbereiding van deze wetsvoorstellen onzorgvuldig was geweest en adviseerde de regering ze in de huidige vorm niet in te dienen bij de Tweede Kamer. Beide wetsvoorstellen werden niettemin ongewijzigd ingediend, en door de nieuwe regering verdedigd in de Eerste Kamer. Ook bij nr. 9 werd gekozen voor een relatief korte consultatieperiode ‘vanwege het grote belang nu met spoed maatregelen te nemen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen’. De Afdeling advisering van de Raad van State oordeelde wederom dat de voorbereiding niet zorgvuldig was geweest en dat dit had kunnen worden voorkomen door de strafbaarstelling in een afzonderlijk wetsvoorstel onder te brengen, zodat volwaardige consultatie en advisering mogelijk waren. De regering zag daarvan af, waarna ook dit voorstel door de nieuwe regering in de Eerste Kamer werd verdedigd.
Bij andere voorstellen (nrs. 3, 4 en 6) werd bij het parlement aangedrongen op een snelle behandeling. Bij nr. 6 was de druk het grootst. Het voorstel werd op 19 november 2025 ingediend en moest voor 1 maart 2026 zijn aangenomen, anders zou de wettelijke grondslag voor het afnemen en verwerken van biometrische gegevens van vreemdelingen vervallen. In het voorstel wordt deze bevoegdheid, die slechts tijdelijk bestond, permanent gemaakt. In de Tweede Kamer werd dit voorstel uiteindelijk zonder inhoudelijk debat aangenomen. De Eerste Kamer kreeg tijdens het voorjaarsreces het dringende verzoek van de vorige minister om het voorstel een week later te behandelen én aan te nemen. Dat gebeurde uiteindelijk onder de toezegging van de minister dat er een nieuw wetsvoorstel zou worden ingediend dat de bevoegdheid weer tijdelijk zou maken, om alsnog een zorgvuldige behandeling mogelijk te maken (zie nr. 1). Dit was een ongebruikelijke gang van zaken waar het parlement zeer kritisch over was. Het heeft er echter wel toe geleid dat een ingrijpende bevoegdheid waarover nog veel grondrechtelijke vragen bestonden permanent is geworden, zonder inhoudelijk debat.
Ook het wetsvoorstel tot uitvoering en implementatie van het Asiel- en migratiepact moest met de nodige spoed door de Kamers worden behandeld. Het werd op 17 december 2025 ingediend, terwijl het Europese pact waarvoor nationale uitvoeringsregels nodig waren, reeds op 12 juni 2026 van toepassing werd. Het pact bestaat uit maar liefst negen nieuwe verordeningen en één nieuwe richtlijn. De Afdeling advisering van de Raad van State stelde vast dat de regering in het wetsvoorstel een aantal keuzes maakt die niet dwingend uit het pact volgen, zoals de invoering van het tweestatusstelsel en de afschaffing van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. De nieuwe regering heeft dat in stand gelaten. Hoewel een zorgvuldige behandeling om die reden vereist was, werd ook hier vanwege een harde deadline aangedrongen op spoed.
Verzamelwetgeving
Het wetsvoorstel terugkeer en vreemdelingenbewaring beoogt een bestuursrechtelijk regime voor vreemdelingenbewaring te introduceren. Het kent een lange voorgeschiedenis en is sinds de indiening in 2015 meermaals (door de regering) gewijzigd. Op 12 mei 2026, slechts negen dagen vóór de plenaire behandeling van een in 2020 ingediende novelle (nr. 5) in de Tweede Kamer zou plaatsvinden, diende de nieuwe regering nog snel een nota van wijziging in, waarmee een onderdeel uit de verworpen Asielnoodmaatregelenwet aan de novelle werd toegevoegd. Het gaat om nieuwe regels rondom ongewenstverklaring. Deze regels gaan niet over het regime van vreemdelingenbewaring, en komen ook niet in de nieuwe Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring terecht, maar in de Vreemdelingenwet 2000, de Algemene wet bestuursrecht en het Wetboek van Strafrecht. In de toelichting gaat de minister niet in op de vereiste samenhang met het oorspronkelijke wetsvoorstel. Door deze regels op het laatste moment toe te voegen aan een reeds langlopend wetsvoorstel over een ander onderwerp, wordt een grondige behandeling ervan in het parlement bemoeilijkt. Hoewel deze regels eerder al waren aangenomen door de Tweede Kamer, waren zij, als onderdeel van de Asielnoodmaatregelenwet, niet op de gebruikelijke wijze in consultatie gegeven en kregen zij een negatief advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (zie hierboven). Als de regering echt belang hecht aan een ‘gedegen oordeelsvorming’ in het parlement, dan waren deze regels opgenomen in een apart en zorgvuldig voorbereid wetsvoorstel.
Delegatie
De vorige regering heeft door middel van een nota van wijziging bij de Novelle Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring (nr. 5) een tweede lid aan artikel 22 toegevoegd. Op grond van deze nieuwe bepaling krijgt de minister de bevoegdheid om in verband met ‘uitzonderlijke omstandigheden’ bij ministeriële regeling tijdelijk af te wijken van de wettelijke rechten van vreemdelingen met betrekking tot bewegingsvrijheid, dagbesteding en bezoek. De regeling kan telkens met twee maanden worden verlengd; er is geen maximumduur vastgesteld in de wet. Zoals ik eerder heb beschreven gaat het hier om een zeer ruime en open afwijkingsbevoegdheid die rechtstreeks aan de minister wordt gedelegeerd en op grond waarvan bij ministeriële regeling tijdelijk mag worden afgeweken van de wet. Dat is in strijd met de aanwijzingen voor de regelgeving (6) en in de literatuur worden verschillende rechtsstatelijke bezwaren genoemd bij vergelijkbare vormen van negative lawmaking, waivers of Henry VIII Powers. Hoewel de huidige regering nog een nota van wijziging bij deze novelle heeft ingediend (zie hierboven), heeft zij ervoor gekozen om deze zeer vergaande delegatie van wetgevende bevoegdheid in stand te laten.
De beslissingen genomen door de huidige regering in wetgevingstrajecten op het gebied van migratierecht kunnen deels worden verklaard vanwege harde Unierechtelijke (nrs. 3 en 4) of nationaalrechtelijke (nrs. 1 en 6) deadlines en druk vanuit de coalitie om snel nieuwe maatregelen te nemen met betrekking tot asiel (nrs. 4, 5, 7-9). Ze getuigen echter nog niet van het ook in het regeerakkoord genoemde voornemen om de rechtsstaat te beschermen en te versterken. Integendeel, in veel van deze beslissingen zijn technieken te herkennen die in de literatuur als autocratisch worden aangeduid. Geconcludeerd kan dan ook worden dat het versterken en verdiepen van het democratisch ethos, zoals aangekondigd in het regeerakkoord, ook binnen het kabinet zelf op zijn plaats is.
Dit artikel verscheen eerder in De Hofvijver van 28 september 2026 (publicatie van het Montesquieu Instituut). Lieneke Slingenberg is hoogleraar Migranten en de Rechtsstaat aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
Noten:
(1) Minister van Asiel en Migratie, brief aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, 11 maart 2026, Kamerstukken I 2025/26, 36 859.
(2) V-DEM , Democracy Report 2026
(3) Viktor Zoltán Kazai, ‘The Instrumentalization of Parliamentary Legislation and its Possible Remedies: Lessons from Hungary’, Jus Politicum, nr. 23 (2019), pp. 237–256.,
Tímea Drinóczi en Ronan Cormacain, ‘Introduction: Illiberal Tendencies in Law-Making’, The Theory and Practice of Legislation 9, nr. 3 (2021), pp. 269–275., en Madeleine Rogers en Sumit Bisarya, ‘Manipulating Political Tempo in Democratic Backsliding: Lessons for Democratic Resilience’, Democratization, online gepubliceerd 22 april 2026.
(4) Abdullah Sait Özcan en Fırat Kimya, ‘Executive Decrees, Omnibus Bills, and the Politics of Abusive Constitutionalism in Turkey’, Southeast European and Black Sea Studies 24, nr. 4 (2024), pp. 881–903. en Madeleine Rogers, Parliamentary Rules in Democratic Backsliding and Resilient Design (Stockholm: International IDEA, 2026).
(5) Deze wetgevende activiteit is geselecteerd door gebruik te maken van de databank van de Eerste Kamer (https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstellen_2), waarbij twee zoekopdrachten zijn gebruikt. De eerste zoekopdracht heeft de volgende filters gebruikt: commissie ‘immigratie&asiel’ en fase ‘in schriftelijke voorbereiding bij de Eerste Kamer’; ‘gereed voor plenaire behandeling in Eerste Kamer’; ‘debat in Eerste Kamer’; ‘stemming in Eerste Kamer’; en ‘aangenomen door Eerste Kamer, maar nog niet in Staatsblad gepubliceerd’. De tweede zoekopdracht had als filter: commissie ‘immigratie & asiel’ en vergaderjaar: ‘2025/2026’ en ‘2026/2027’. Vervolgens zijn de resultaten vergeleken met een zoekopdracht in de databank van de Tweede Kamer (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen) waarbij als filters zijn gebruikt: ‘Kamerstukken’; ‘Wetsvoorstellen’; ‘Aanhangig’; en ‘Vaste commissie voor Asiel en Migratie’.
(6) Op grond van aanwijzing 2.31 van de Aanwijzingen voor de regelgeving is afwijking bij lagere regelgeving niet toegestaan, behalve als het gaat om een experiment of een noodsituatie. ‘Bij noodsituaties kan worden gedacht aan het toekennen van ruime, van de wet afwijkende bevoegdheden voor bestuursorganen in geval van rampen, oorlogssituaties of anderszins bedreiging van de veiligheid’. De hier voorgestelde bevoegdheid is echter niet expliciet beperkt tot noodsituaties. Volgens de toelichting bij de Nota van Wijziging kan bij ‘uitzonderlijke omstandigheden’ worden gedacht aan een pandemie of de situatie waarbij activiteitenruimtes of bezoekzalen voor langere tijd buiten gebruik raken door brand- of stormschade’. Dat komt niet overeen met een noodsituatie zoals bedoeld in de Aanwijzingen.
