Het wordt druk in de ondergrond

We mogen het bovengronds druk en vol vinden in Nederland, ondergronds is dat niet veel anders. Ondergrondse ruimtelijke ordening is daarom noodzakelijk. Hoe moet die ordening eruit zien?

Ruimtelijke ordening van de ondergrond begint op gang te komen

Aan de winning van kolen, olie, gas en water zijn we inmiddels wel gewend, maar warmte- en koudeopslag, geothermie en de opslag c.q. berging van aardgas, CO2 en radioactief of chemisch afval zijn relatief nieuwe fenomenen. In toenemende mate claimen ze een plekje onder de, eh tja, zon. Vooral wanneer claims op de ondergrond concurrerend of strijdig zijn, is er behoefte aan een helder afwegingskader.

Ondergronds polderen?

Dat een landelijke structuurvisie voor de ondergrond nodig is, staat buiten kijf. Het is dan ook toe te juichen dat hieraan door Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen wordt gewerkt. Maar volgens welke principes en vertrekpunten straks wordt geordend, is nog niet zo helder. Wie het eerst komt, het eerst maalt? Maar hoe lang blijven die historische rechten dan geldig? Concessies bij opbod verkopen? En wat dan te doen met basisvoorzieningen, zoals drinkwater? Of bijvoorbeeld toch maar gewoon een beetje schuiven en schipperen, net zo lang iedereen min of meer tevreden is – de ondergrondse variant van het Nederlandse poldermodel? De startbrief van december vorig jaar geeft in ieder geval nog niet veel uitsluitsel over de richting waarin de oplossingen worden gezocht, evenmin als het voornemen structuurvisie ondergrond dat in maart in de Staatscourant verscheen.

Voorloper

Wellicht bieden de ervaringen van Drenthe, de eerste provincie met een structuurvisie voor de ondergrond, enig houvast. In haar structuurvisie doet Drenthe op basis van een plan-MER uitspraken over typen van activiteiten, de acceptatie of wenselijkheid ervan en eventuele voorkeurslocaties. Daarnaast sluit de visie ook bepaalde activiteiten uit, zoals de opslag van gevaarlijk en radioactief afval.

Als de Drentse benadering de voorloper is van die van het rijk, dan zal de landelijke structuurvisie waarschijnlijk volgens vergelijkbare lijnen worden opgezet: inventariseren van de ondergronds-ruimtelijke kwaliteiten en van de claims die daarop in de komende decennia naar verwachting zullen worden gelegd. Aan de hand daarvan kan dan worden bekeken welke claims in ruimte en/of tijd verenigbaar zijn en welke niet. Vervolgens kan de structuurvisie eindigen met een lijst van gewenste, toegestane respectievelijke uitgesloten activiteiten en de daarbij horende voorkeurslocaties. Zo is het in de bovengrondse ruimtelijke ordening ook altijd ongeveer gegaan.

Afnemende werking

Maar juist bovengronds lijkt de ordenende werking van de ruimtelijke ordening steeds verder af te nemen. Dat heeft twee redenen.

De eerste reden: de burgers accepteren de uitkomsten van ruimtelijke afwegingsprocessen niet meer zonder slag of stoot. Dat gaat verder dan NIMBY, not in my back-yard: de noodzaak van een project zelf staat net zozeer ter discussie als de locatiekeuze. De minister of de provincie kan wel vinden dat CO2-opslag een kwestie van nationaal belang is, maar daartegenover zijn tal van getuigen-deskundigen te vinden die beargumenteren dat er helemaal geen nut of noodzaak is, en dat dan dus de hele locatiekeuze niet eens aan de orde is. Een ordeningskader (boven- of ondergronds, om het even) dat niet wordt aangevuld met een mechanisme waarmee activiteiten van een werkelijk nationaal belang ook daadwerkelijk kunnen worden doorgezet, blijft een papieren tijger.

De tweede reden: heel andere wet- en regelgeving dan het ruimtelijke beleidsregime blijkt dikwijls sturend te zijn. Zo bood het ruimtelijk kader voor de Waddenzee geen mogelijkheden tot bijsturing toen duidelijk werd dat ecologisch onschuldige gaswinning jarenlang geen doorgang kon vinden. Dit terwijl voor de schelpdiervisserij, met veel grotere gevolgen voor de ecosystemen, amper restricties golden. Uiteindelijk bleek de natuurwetgeving doorslaggevend voor het Waddenzeebeleid, niet de ruimtelijke kaders.

Deze ervaringen doen vermoeden dat een puur ruimtelijk-ordeningskader paradoxaal genoeg niet voldoet om de ruimte onder de grond te ordenen. Dit komt omdat het onuitgesproken uitgangspunt van de ruimtelijke ordening – het in goede banen proberen te leiden van elkaar beconcurrerende activiteiten – niet meer adequaat is. In wezen is dit een gevolg van het feit dat niet op de aard van de activiteiten wordt gestuurd.

Impact tot nul reduceren

Om weer grip op het ordenen van onze ruimte te krijgen, zouden lessen uit andere domeinen kunnen worden toegepast. Denk aan pionieren met duurzaam ondernemen, het denken in carbon- en biodiversiteits’ footprints’ en verschillende maatschappelijke onderhandelingsprocessen over activiteiten waar de grenzen aan de milieubelasting waren bereikt. Kenmerkend is dat niet de beoogde activiteit als maat wordt genomen, maar juist de gewenste natuur- of milieukwaliteit: alleen dié activiteiten zijn aanvaardbaar die hun (netto-)impact tot nul reduceren. Gaswinning of schelpdiervisserij in de Waddenzee? Mag, maar wel binnen precies te definiëren natuurgrenzen. Een nieuw industriecomplex? Akkoord, mits de totale CO2-uitstoot nul is. Een project of plan dat de biodiversiteit ter plekke aantast? Alleen toegestaan als er elders minstens zoveel en minstens zo hoogwaardige biodiversiteit bij komt (‘no net loss’). Extra winst van deze benadering is dat het minimaliseren van de impact van een activiteit meteen een wezenlijke bijdrage levert aan de acceptatie ervan.

Dergelijke principes kunnen ook op de ondergrond worden losgelaten. In zo’n benadering worden de plannen net zo lang bijgeschaafd tot duidelijk is dat ze inderdaad geen negatieve gevolgen hebben. En bij uitvoering moeten ze dan vergezeld gaan van een monitoring- en bijsturingsprogramma, met een onafhankelijke toetsing. Wie dat weet te regelen is spekkoper, wie niet aan de eisen kan voldoen heeft pech gehad: zijn activiteit kan dan geen doorgang vinden. Streng, edoch rechtvaardig, en bovenal: voor de ondernemer met ondergrondse plannen goed voorspelbaar. Hij heeft immers zélf in de hand of hij zijn activiteiten met nul-schade kan uitvoeren, en is niet afhankelijk van veranderlijke modes en eisen.

Een voorbeeld. De Drentse structuurvisie ondergrond geeft in deze planperiode geen ruimte voor CO2-opslag in aquifers (watervoerende lagen). Een ondernemer of projectontwikkelaar kan met zo’n uitspraak niet uit de voeten. De structuurvisie voert aan dat er over het gedrag van CO2 in dergelijke aquifers te weinig kennis is, en dat deze eerst zal moeten worden ontwikkeld. Dat is te billijken. Maar dan? Welke kennis is goed genoeg? Hoe wordt er dan uiteindelijk besloten als de kennis wel voldoende is? Een particuliere partij zal vanuit deze uitgangspositie zeker niet in kennisontwikkeling investeren: hij kan immers toch niet voorspellen of die kennis hem verder gaat helpen. Dat zou anders zijn bij een beleidsuitspraak ‘no net impact’: de eis is streng, maar bevordert door de helderheid ervan innoverend ondernemerschap en voorkomt een risicomijdende bestuurlijke opstelling (‘we weten nog niet genoeg’).

Brede benadering

Een en ander betekent dat de ruimtelijke kaders voor de ordening van de ondergrond dienen te worden opgesteld vanuit een bredere benadering. Deze moet de impact van activiteiten in de ondergrond minimaliseren om vervolgens langs die weg het oplossen van de resterende ordeningsvraagstukken te vergemakkelijken. De ruimtelijke ordening van de ondergrond, waarvoor nu het beleidskader wordt ontwikkeld, is dan het sluitstuk. Daarbij doen de beleidsmakers er goed aan eerst en vooral gereedschappen te ontwikkelen voor de beginfase van een plantraject. Juist bij een beleidsmatig onontgonnen gebied, zoals de ondergrond, dient zich de kans aan de problemen met vernieuwende concepten aan te pakken.

Dit artikel verscheen in het juli-nummer van Milieu 2012, tijdschrift van de VVM.

Foto flickr cc Amaury Henderick