De parlementarisering van Europa

ANALYSE - Europa parlementariseert. De ongekende ruzie om Jean-Claude Juncker als Commissievoorzitter weerspiegelt de verschuivende machtsverhoudingen. Het Europees Parlement beconcurreert met succes de Europese Raad. Zoiets is nooit eerder vertoond.

Een nieuwe as Parijs-Rome wil minder bezuinigen, dwars tegen Duitsland in. Als gevolg van alle getwist slechte gezichten in de Europese Raad. Toppolitici die elkaars blikken liever mijden. Hoe loopt dit geruzie af?

Laat op de avond van die historische 27 juni bij een wijntje, na haar pijnlijk wegstemmen van het Verenigd Koninkrijk, zei de Duitse kanselier zachtjes ´sorry´ tegen prime minister David Cameron, zo weet de Financial Times . De historic humiliation, aldus de Britse media, is een schoolvoorbeeld van hoe politici in een fuik kunnen zwemmen. De voor het Verenigd Koninkrijk vernederende uitslag waarin 26 regeringsleiders op Juncker stemden en Cameron in de kou zetten, kan een staartje krijgen. Tot nu toe verliep zo’n kandidaatstelling altijd bij unanimiteit.

Meermalen had Cameron tevoren gewaarschuwd de kwestie hard te zullen spelen. ‘Het kronen van de doorgewinterde federalist Juncker tot Commissievoorzitter is de lont die ons EU-lidmaatschap kan doen afbranden,’ waarschuwde de Brit voor de Europese Raad van 26 en 27 juni. Nu de anderen hem negeerden lijkt het er op dat het VK, hoewel een politieke grootmacht, op het continent zijn krediet heeft verspeeld.

Wie heeft eigenlijk de macht in Europa? De leerboeken over de Europese integratie spreken altijd zedig over het ´institutionele machtsevenwicht´ tussen de Europese Raad, de Raad van Ministers, de Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie. In werkelijkheid leveren politici en functionarissen daar ondergronds dagelijks strijd. Dat gevecht komt deze zomer even bovengronds. En wel met een schitterende 1-0 overwinning van het Europees Parlement (EP) op de Europese Raad. Een parlementarisering van de EU, met méér invloed voor het EP vanuit Straatsburg, tekent zich nu af.

Britse dreigementen

Op 27 mei dreigde Cameron de voor 2017 voorziene volksstemming over het Britse EU-lidmaatschap naar voren te halen, zou Juncker voorzitter worden. Die zou niet geschikt zijn voor het beoogde terugsluizen van politieke macht naar de hoofdsteden. Cameron betoogde – terecht – dat Juncker méér Europa wil. Vóór die volkstemming moet Cameron nu juist via de Commissievoorzitter overeenstemming bereiken over een wat minder ambitieuze EU die de Britten in 2017 binnenboord houdt.

Intussen wordt duidelijk dat vrijwel niemand op een Brits vertrek zit te wachten. Na de top zei de invloedrijke Duitse minister van Financiën, Wolfgang Schäuble, zich geen Europese Unie zonder de Britten te kunnen voorstellen.

Zelfs Franse media, zoals Le Monde en Le Figaro, waarschuwen dat een Brits exit (Brexit) hun land in het Europese machtsspel zal verzwakken. ‘Frankrijk is te zwak om het tegenwoordig oppermachtige Duitsland te weerstaan. Een EU zonder het VK maakt elders in de wereld bovendien minder indruk’. Overigens vindt de sociaaldemocratische vroegere Franse premier Michel Rocard dat de EU goed af is als het VK als notoire dwarsligger eindelijk ophoepelt.

Er waren aanvankelijk (maar) drie regeringsleiders die Cameron wel konden volgen, te weten Merkel, Mark Rutte en Fredrik Reinfeldt (Zweden). Zij hielden met Pinksteren met de Brit een minitop nabij Stockholm. Toen had echter de kanselier haar maandenlange aarzeling al overwonnen. Dat gebeurde zodra zij merkte dat haar publieke opinie voor de kleine Duitstalige Luxemburger was. Cameron kreeg te horen dat de benoeming niet meer te torpederen was.

Merkel waarschuwde de Brit om op te houden met zijn gedreig. In werkelijkheid echter ging Cameron vanaf dan echter helemaal los.

Institutionele putsch

Krachtens het VEU-Verdrag (artikel 17.7 VEU) wijst de Europese Raad de kandidaat-voorzitter van de Commissie aan. Vervolgens besluit het Europees Parlement met meerderheid van de leden. De aanwijzing door de Europese Raad gebeurt ‘rekening houdend met de verkiezingen voor het Europees Parlement’ aldus het Verdrag.

Het Europees Parlement draaide dit voorjaar echter de rollen om. Op 27 mei, twee uur voor de Europese Raad bijeenkwam om over de beoogde voorzitter te spreken, presenteerde het Parlement Juncker als de enige kandidaat. Juncker had op 25 mei als zogenaamde Spitzenkandidat van de EVP de Europese verkiezingen gewonnen, vandaar. Dat was een institutionele putsch.

Achter deze machtsgreep via Spitzenkandidaten waaruit de bevolking mag kiezen, zit een gekunstelde redenering. Het parlement in Straatsburg wil van Europa een parlementaire democratie maken. Met de Commissie als Europese regering in spe en het parlement als controleur die de Commissie ieder moment naar huis kan sturen.

Gianni Pitella, de waarnemend voorzitter van het EP, maakte in zijn toespraak tot de Europese Raad daarom gewag van ‘een historisch keerpunt ten gunste van de democratie in Europa’. Juncker dus als kampioen van de democratie. Probleem met deze Spitzenkandidat is wel dat niet één kiezer in Europa op hem heeft kunnen stemmen. De ambitieuze Luxemburger nam niet de moeite zich kandidaat te stellen. Wat is dan zijn werkelijke relatie met de kiezers?

Britse toenadering

Merkel heeft voor de top achter gesloten deuren nog geprobeerd om Cameron met een topfunctie voor het VK in de nieuwe Commissie tegemoet te komen. Dat is gebruikelijk omdat dan niemand gezichtsverlies lijdt. Maar Cameron kondigde strijdlustig aan ‘tot het einde te vechten’. Volgens de Belgische premier Elio Di Rupo ‘prefereerde mijn collega het conflict boven de consensus’.

Londen heeft twee problemen met Juncker. Het VK accepteert geen machtsgreep van het Europees Parlement. De Britten verfoeien bovendien een volgens hen dreigend federaal Europa met veel macht voor Brussel.

Uiteindelijk ging PM Cameron via handopsteken smadelijk ten onder met 26 tegen 2 stemmen. Alleen de Hongaarse premier Viktor Orbán (EVP) stemde met de Brit mee. Orbán had nog een appeltje te schillen met Juncker. Alle sociaaldemocratische regeringsleiders steunen de christendemocratische Luxemburger eveneens.

Na afloop sprak Cameron in de Europese Raad van ‘een slechte dag voor Europa’. Maar hij ging niet opnieuw dreigen. Merkel betoogde vervolgens verzoenend dat het Britse lidmaatschap voor haar ‘uiterst belangrijk’ blijft. ‘Daar ga ik voor’ zo besloot zij.

In het weekeinde na de top nam Cameron de telefoon voor een gesprek met Juncker. Hij zegde zijn volle medewerking met de Luxemburger toe. ‘De prime minister verwelkomde verder Junkers belofte om een te streven naar een ‘fair deal for Britain’ teneinde het EU-lidmaatschap te continueren’, aldus de woordvoerster op 30 juni.

Cameron heeft Juncker nodig nu die als Commissievoorzitter het laatste woord krijgt over de belangrijke portefeuilles. Cameron heeft overigens Van Rompuy eveneens nodig. Die zoekt een opvolger. Voor genoemde onderhandelingen is het van vitaal belang dat Londen met de nieuwe voorzitter van de Europese Raad overweg kan.

Waarom Juncker?

Dat Juncker een weinig populair federaal Europa wil en bovendien een drank en rookprobleem heeft, werd hem kennelijk vergeven. De vraag of hij als zestiger fysiek vijf jaar lang een Commissie kan leiden met 27 rivaliserende commissarissen en circa 25000 functionarissen is nooit gesteld.

Wil de Europese Raad eigenlijk wel een sterke Commissievoorzitter? De beste ooit, Jacques Delors, vertrok in 1994. Sindsdien heeft de Europese Raad nooit meer zo’n kanjer gezocht. Het Europees Parlement trekt die lijn nu door. ‘Dat zo doende de Commissie verzwakt en het kind van de rekening wordt, komt Merkel en ook president Hollande wel goed uit’, concludeert een hoge Commissiefunctionaris.

Tot zijn aftreden afgelopen december, was Jean-Claude Juncker met achttien dienstjaren als minister-president van het Groothertogdom Luxemburg en tegelijk acht jaar voorzitter van de Eurogroep, de onbetwiste doyen van de Europese Raad. Hij staat bekend als een man met een overtuiging. Bovendien een polyglot wheeler en dealer.

In dagblad The Guardian van 25 juni schetst de vroegere premier van Ierland, John Bruton, een heftig conflict tussen Frankrijk en Duitsland in 1996 bij het beraad over de creatie van de euro. ‘Wij moesten ten einde raad de vergadering schorsen. Koffiedrinkend zag ik hoe Juncker aan de overkant kanselier Kohl en president Chirac apart nam. Binnen een half uur was het probleem opgelost,’ aldus Bruton.

Juncker weet op moeilijke momenten compromissen te smeden. Dat is een belangrijke kwaliteit van een Commissievoorzitter. Wat hem bovendien helpt is dat Juncker, hoewel lid van de Luxemburgse Chrëstlech-Sozial Vollekspartei, qua opvattingen zó kan meedraaien bij de sociaaldemocraten.

Verhofstadt wil ook wat

Het Europees Parlement stemt 16 juli. Krachtens genoemd artikel 17.7 VEU moet Juncker dan de stemmen krijgen van de helft plus een van de 751 leden, dus 376. De christendemocraten en de sociaaldemocraten, die samen ruwweg 450 zetels hebben, steunen Juncker. Het gaat echter om een geheime stemming. De partijdiscipline is in het EP niet vanzelfsprekend. Mogelijk zal een aantal EP-ers de voordacht stiekem toch niet steunen.

Om een echec te voorkomen zijn de twee genoemde grootste fracties ingegaan op de avances van Guy Verhofstadt de voorman van de liberale fractie ALDE. Verhofstadt heeft de verkiezingen verloren. Zijn ALDE is als derde grootste fractie gepasseerd door de eurosceptische ECR. Verhofstadt jaagt niettemin nog steeds op een topfunctie. Verhofstadt heeft in dat kader de twee grote partijen de stemmen van de ALDE aangeboden. Juncker kan dus op 16 juli niks meer overkomen.

Botsende visies

In de Franse krant Libération van 26 juni schetst Europa-expert Alain Lamassoure (UMP), hoe in deze kwestie twee klassieke visies botsten. Enerzijds het ‘Europa van de staten’ waarin de Europese Raad de baas is. Daar tegenover het ‘Europa van de burgers’ waar het direct verkozen Europees Parlement aan het langste eind trekt. Wat zich nu wreekt is dat de regeringsleiders, plus voorzitter Herman Van Rompuy, de komst van de Spitzenkandidaten nooit serieus hebben genomen. Zij hebben niet voorzien dat de altijd rivaliserende fracties in het EP nu ineens totaal verenigd een coup gingen plegen.

Precedent

Premier Rutte verklaarde na afloop de hele gang van zake te betreuren. De Europese Raad wil vermijden dat de aanpak van het EP met Spitzenkandidaten een precedent wordt. Er komt een evaluatie van wat zich afgelopen maanden afspeelde, aldus de conclusies van de bijeenkomst. Het is echter de vraag of het mogelijk is te beletten dat het EP volgende keer wéér een kandidaat-voorzitter presenteert.

De Europese Raad erkent dat elk land voortaan zijn eigen uitleg mag geven aan het beoogde streven naar een ‘steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’. Het is opmerkelijk dat de aangekondigde discussie hierover in de conclusies als een puur Britse affaire wordt beschreven. Je krijgt de indruk dat de andere regeringsleiders hieraan geen hoge urgentie geven.

Dit artikel van Jan Werts verscheen eerder op de website van het Montesquieu Instituut.