Bezuinigers zetten EU op één procent rantsoen

ANALYSE - De nieuwe zevenjarige begroting van de EU was een overwinning voor Rutte, maar ook voor alle andere Europese leiders. Van Rompuy heeft een slim spel gespeeld, concludeert Dr. Jan Werts. Maar zal het Europees Parlement nog roet in het eten gooien?

De uitgaven van de EU gaan voor het eerst naar beneden. Tegelijk blijft de modernisering van de activiteiten beperkt. Toch levert de landbouw elf procent in en de Structuurfondsen acht procent. Daarentegen krijgen innovatie, onderzoek en onderwijs vijftig procent meer geld. De compensatie van de landen (zoals Nederland) die veel aan Europa betalen blijft volledig gehandhaafd.

In totaal belopen de uitgaven van de EU in 2020 exact één procent van het bnp. Krachtens de verdragen mag Europa jaarlijks 1,23 procent van het bnp uitgeven. Dit jaar zit men op 1,14 procent. Het Europees Parlement verwerpt mogelijk dit zuinige begrotingsakkoord 2014-2020 van de Europese Raad.

Vier machtsblokken

Bij het beraad in de Europese Raad van 7 en 8 februari over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) leverden vier machtsblokken strijd. Zij vergaderden vaak apart en schiepen zodoende de sfeer van een Slag bij Waterloo waar in 1815 diverse nationale legers elkaar bestreden.

Het sterkste bleek uiteindelijk de groep ´grote betalers´: het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Nederland, Zweden, Oostenrijk en Denemarken. Onder leiding van premier David Cameron en kanselier Angela Merkel dwongen zij een nooit eerder vertoonde algemene verlaging van de uitgaven af van circa 3,5 procent tussen nu en 2020. Deze ‘zuinige’ landen behouden de traditionele korting op hun bijdrage aan Brussel. Denemarken krijgt voortaan ook zo´n korting.

Hier tegenover staat de groep van de grote netto-ontvangers. Dat zijn de twaalf landen die vorig decennium toetraden met Polen als verreweg het meest invloedrijke, plus Portugal, Spanje en Griekenland. Zij noemen zich de Friends of Cohesion Funds . Dit omvangrijke gezelschap blijft gigantisch veel ontvangen. Echter niet méér dan voorheen zoals hun inzet was.

De Cohesiefondsen gaan namelijk terug van 355 naar 325 miljard.  Dat is allemaal niet naar de zin van de Europese Commissie en het Europees Parlement. Die hadden de totale uitgaven dit decennium met ruwweg tien procent willen verhogen.

De derde groep zijn de landen die meer aan Europa betalen dan zij ontvangen, maar toch wat minder zwaar worden belast. Dat zijn Frankrijk, Italië, België, Finland, Luxemburg. Het zit deze landen dwars dat zij moeten opdraaien voor de financiering van de genoemde korting van de grote betalers. Deze landen zijn afgekocht met speciale douceurtjes (zie hierna).

Het Europees Parlement (EP) krijgt krachtens artikel 312 van het VWEU (Verdrag van Lissabon) het laatste woord over het akkoord van de Europese Raad. Het EP vormt daarom de vierde spelbepalende groep.

Het akkoord

Het MFK, het begrotingskader van de Unie voor 2014-2020, kent twee plafonds. Qua vastleggingskredieten over zeven jaar gerekend tot 2020 komt het MFK met 960 miljard lager uit dan de 994 miljard van de voorbije periode. Het overeengekomen betalingenplafond beloopt 908 miljard.

Bij alle cijfers in dit artikel past de kanttekening dat de diverse betrokken partijen de voor hen gunstigste cijfers hanteren. Dat leidt tot variaties. Wij baseren onze cijfers op de ‘Conclusies Meerjarig Financieel Kader’ (EUCO 37/13), een bundel van 48 pagina’s  van de Europese Raad en op de eveneens gedetailleerde brief van minister Frans Timmermans van 11 februari 2013 aan de Tweede Kamer.

Hierboven staan de vier spelbepalende machtsblokken beschreven. Op momenten dat dit ze beter uitkomt vervloeien die weer met elkaar. Minister Timmermans maakt in zijn brief bijvoorbeeld melding van zelfs tien landen die allemaal de uitgaven wilden verlagen.

Dit wisselende beeld maakte de onderhandelingen voor voorzitter Herman Van Rompuy tot een heksentoer. Toch is het beraad uiteindelijk gladder verlopen dan zeven of veertien jaar geleden. Toen werd op een gegeven moment met microfoons gesmeten en liepen sommige regeringsleiders woedend rond.

Om zulke toestanden te voorkomen had Van Rompuy tevoren al een en ander bilateraal bedisseld. Want iedere regeringsleider heeft bij het MFK-beraad een vetorecht. Om dit van tafel te houden hadden Van Rompuy, CommissievoorzitterJosé Manuel Barroso en de commissaris voor de Europese begroting Janusz Lewandowski in een zijzaaltje een batterij slimme cijferaars zitten. Zij berekenden van minuut tot minuut de effecten van allerlei voorstellen, suggesties en semideals op de netto financiële positie van elk van de 28 lidstaten.

De uitgaven van de Unie vallen uiteen in betalingskredieten (dus in een bepaald jaar maximaal uit te geven) en vastleggingskredieten (dus inclusief de betalingen die naar een volgend jaar overlopen). De betalingskredieten liggen circa 5,5 procent lager dan de vastleggingen. Het budget beslaat vijf grote categorieën. Krachtens het nu gesloten akkoord is de ontwikkeling in afgeronde maximale betalingen vanaf 2014 tot 2020 als volgt.

• 1.

  Duurzame economische groei. Voor het scheppen van banen en versterking van de concurrentiekracht 15,6 miljard in 2014 oplopend naar 21,1 miljard in 2020. Totaal 125,6 miljard. Voor steun aan minder ontwikkelde regio binnen de Unie 44,7 miljard in 2014 oplopend naar 47.9 miljard. Totaal 325,1 miljard. De Europese Commissie had voor deze posten in totaal veertig miljard meer voorgesteld.
• 2.

  Landbouwpolitiek en plattelandsontwikkeling. Van 55,9 miljard volgend jaar dalend naar 50,6 in 2020. Vergeleken met de nu aflopende zevenjaar periode dalen de landbouwpolitieke uitgaven van 420 naar 373,2 miljard. De inkomenstoeslagen van de Nederlandse akkerbouwers en veehouders gaat minstens acht procent omlaag.
• 3.

  Veiligheid en Europees burgerschap, asiel, migratie, bewaking EU-grenzen: twee miljard in 2014 oplopend naar 2,5 miljard. Totaal 15,7 miljard.
• 4.

  Europa en de wereld: ontwikkelingshulp, steun aan buurlanden, rampenbestrijding, buitenlands beleid 7,9 miljard jaarlijks oplopend naar 8,8 miljard. Totaal 58,7 miljard.
• 5.

  Administratie, het ambtelijk apparaat, de gebouwen, exploitatie 8,3 miljard oplopend naar 9,4 miljard. Totaal 61,6 miljard.

Betere Europese verbindingen

Nieuw is dat tot 2020 29,3 miljard beschikbaar komt voor een Connecting Europe Facility (CEF) , dat zijn nieuwe vervoers- (23 miljard), energie (5 miljard) en digitale netwerken (1 miljard) . Aanvankelijk was hiervoor vijftig miljard uitgetrokken.

Genoemde 29,3 miljard is in feite tien miljard lager omdat laatstgenoemd bedrag bij het Cohesiefonds wordt weggehaald. Ter wille van vereiste bezuinigingen zag een teleurgestelde commissaris Neelie Kroes (digitale agenda) haar beoogde tien miljard (onder andere voor de aanleg van breedband internet) wegsmelten slechts één miljard.

De Nederlandse korting

Nederland verkreeg voortzetting van de politiek gevoelige korting op zijn jaarlijkse bijdrage aan de EU-begroting van 1,1 miljard. Premier Mark Rutte verklaarde in Brussel daarmee tevreden te zijn. Er is een vaste korting van 695 miljoen in 2014, oplopend  naar 728 miljoen over zeven jaar. Daarnaast ontvangt Nederland 50 procent korting op zijn verplichte btw-afdracht. In plaats van 0,3 procent draagt Nederland 0,15 procent af.

Aanvankelijk had Van Rompuy Nederland 45 miljoen jaarlijks minder willen compenseren. Maar tijdens een gesprek waarbij een Nederlands veto in de lucht hing kwam Rutte hier onderuit. Volgens het ministerie van Financiën in Den Haag betaalt Nederland jaarlijks 3,6 miljard meer dan het aan EU-steun ontvangt. Dit komt neer op tien miljoen euro per dag.

Het tweede doel waarop de regering had ingezet, verlaging van de Europese uitgaven, haalden Rutte c.s. eveneens binnen. ‘Dat is een belangrijke mijlpaal en grote winst’, aldus de premier. ‘Als de lidstaten thuis moeten bezuinigen, dan ook de Europese Unie.’

Nederland moet wel slikken dat het voortaan maar 20 procent mag houden (in plaats van 25 procent tot nu toe) van de douaneheffingen (in de zeehavens en luchthavens). Dat kost ons jaarlijks 80 miljoen.

Aan de ontvangstenkant (dus de steun die Nederland op allerlei terrein ontvangt) zal er volgens Rutte weinig veranderen.

Britse en andere kortingen

Het Britse correctiemechanisme (de inmiddels beruchte rebate ) daterend uit 1984 introduceerde het begrip ‘juste-retour’. Een land hoeft niet onevenredig veel contributie af te dragen. Probleem is wel dat niet nauwkeurig is vast te stellen of een land te zwaar wordt aangeslagen. De voordelen van het EU-lidmaatschap zijn namelijk niet zuiver te berekenen.

Behalve het VK (3,5 miljard) en Nederland behouden Duitsland (2,5 miljard), Zweden en Oostenrijk eveneens een korting. Denemarken komt als grootste nettobetaler nu bij die club. Overigens blijven deze zes (relatief rijke) landen desondanks dé grote financiers van de Unie met Duitsland op kop.

Financieel strooigoed

Na afloop van dergelijke onderhandelingen wil iedere regeringsleider de indruk wekken tevreden thuis te komen. Om dat te bereiken moesten Van Rompuy en Barroso enorm passen en meten. Tegenover de landen die korting krijgen op hun contributie staat een lijst van andere landen die een cadeautje meekregen.

Op landbouwpolitiek gebied krijgt Italië krijgt zelfs 1,5 miljard en Frankrijk een miljard extra. Oostenrijk volgt met 700 miljoen, Finland 600, Spanje en Portugal elk 500, Slovenië en Zweden elk 150, Ierland en Litouwen 100, België 80, Letland 67, Estland 50, Malta 32, Luxemburg 20 en Cyprus 7 miljoen.

Uit de structuurfondsen krijgt Spanje 1,824 miljard extra, Hongarije 1,56 miljard, Italië anderhalf miljard, Griekenland 1,375 miljard, Portugal een miljard, Tsjechië 900 miljoen, Duitsland 710 miljoen, België 133 miljoen, Ierland 100 miljoen en Slovenië 75 miljoen.  In de Baltische Staten gaan de inkomenstoeslagen van de boeren extra omhoog.

Gaat Europees Parlement blokkeren?

Het Europees Parlement heeft deze keer voor het eerst volledig medebeslissingsrecht. De helft van de Europarlementsleden (378 op de 754) moet krachtens artikel 312.2 VWEU instemmen. Het parlement kan het akkoord niet amenderen. In een eerste reactie hebben de leiders van de vier grootste partijen in Straatsburg samen hun ontevredenheid uitgesproken over het akkoord in de Europese Raad.

Toch is het nog maar de vraag of het parlement het akkoord dit voorjaar verwerpt. De Ministerraad Algemene Zaken start binnenkort onderhandelingen met het parlement. Daarbij komen overigens de compensaties die onder andere Nederland (een miljard) krijgt niet meer ter sprake.

De meerderheid van het Europees Parlement voelt niets voor bezuinigingen. Het parlement probeert komende maanden langs slinkse wegen de uitgaven alsnog te verhogen. Sleutelwoord is daarbij flexibiliteit in het gebruik van de financiën.

Het parlement wil dat overschotten op bijvoorbeeld de landbouwpolitiek (die jaarlijks voorkomen) gebruikt mogen worden voor bijvoorbeeld bestrijding van jeugd werkloosheid of voor wetenschappelijk onderzoek. Nog liever ziet het parlement dat een overschot in het ene jaar overgeboekt mag worden naar het volgende jaar. Tot nu toe gaan overschotten volledig retour naar de lidstaten. Het parlement verwacht hierover concrete toezeggingen van de regeringen.

Een tweede wijziging waarop het Europees Parlement inzet is om halverwege de periode van zeven jaar een herziening van de begroting in te bouwen. Op dat moment zou de Europese Raad aanknopend bij de politieke en economische situatie alsnog concessies kunnen doen.

Een derde aangrijpingspunt is het ongekend grote verschil tussen de verplichtingen tot 2020 (960 miljard) en de vrijgemaakte effectieve betalingen (908 miljard). De Europese Unie mag geen schulden maken. Het EP zal de regeringen vragen dit verschil indien nodig aanvullend te financieren. De miljarden aan boetes die overtreders van de kartelwetgeving de EU moeten betalen kunnen daarvoor ingezet worden. Nederland en de andere betalers zijn tegen zulke benadering, maar zij moeten komende maanden hierop toegeven.

Schulz: dwarsliggers sparen

Het zou kunnen dat de morrende Europarlementariërs via een compromis op genoemde punten door de knieën gaan. In principe hebben de regeringsleiders in hun akkoord al een opening gemaakt naar zowel flexibiliteit, als naar tussentijdse herziening, als naar financiële vernieuwing. Zo suggereert  de Europese Raad de inzet van projectobligaties die het EP graag ziet. De staatshoofden en regeringsleiders buigen aldus voor de druk van de scherp opererende Duitse parlementsvoorzitter Martin Schulz.

Interessant is dat dwarsliggers in het Europees Parlement vanuit Berlijn en andere hoofdsteden gedwongen zullen worden in te binden. ‘Volgend jaar zijn er Europese verkiezingen. Dwarsliggers verliezen bij kanselier Merkel en andere regeringsleiders hun kans op herverkiezing zouden zij niet bijdraaien. Dat heeft in het verleden bij cruciale stemmingen ook zo gewerkt,’ zo waarschuwt een Duitse diplomaat. Een royale meerderheid van de parlementsleden hoort tot een partij die ergens in de EU in een regering zit die achter het begrotingsakkoord staat.

De parlementsvoorzitter van SPD-huize Schulz (die kanselier Merkel dit verkiezingsjaar graag ziet sneven) heeft een geheime stemming gesuggereerd. Dan kunnen zijn leden vrijuit stemmen zonder hun baan te verliezen. Maar zo´n stemming organiseren ligt juridisch niet eenvoudig. De politieke groepen die wél akkoord gaan zullen dit bovendien tegenhouden.

‘Al met al denk ik dat het Europees Parlement, mits enkele concessies volgen, alsnog akkoord gaat’, aldus Jan Mulder (VVD) begrotingsexpert bij het EP. Zou het begrotingsakkoord sneuvelen dan financiert Europa zichzelf voorlopig op basis van de jaren 2007-2013. Nederland verliest dan volgend jaar zijn korting.

Nachtelijke marathon

Het akkoord kwam tot stand na een rommelig verlopen marathonzitting waarin de trukendoos een belangrijke rol speelde. De sessie begon officieel om drie uur ’s middags en eindigde de volgende dag tegen halfvijf ’s avonds. Bij het begin was de sfeer zó gespannen dat voorzitter Van Rompuy zijn aangekondigde compromisvoorstel niet durfde te verspreiden.

Gedurende 25 uur waren er maar drie pauzes. Sommige leiders gingen ’s morgens even naar hun hotel voor een korte bedrust. Maar bijvoorbeeld de onvermoeibare Merkel en Rutte sloegen (net als de honderden wachtende journalisten) zonder zichtbare moeite de toch wel lange nacht compleet over.

Hollande tegen Cameron

De begrotingsmarathon had als inzet ruwweg duizend miljard te verdelen over 28 lidstaten. Dit inclusief Kroatië dat binnenkort toetreedt en waarvan premier Zoran Milovanic aanwezig was. Hier stonden president  François Hollande en David Cameron tegenover elkaar. Na afloop zagen de media alom de Britse premier als de triomfator. Dit samen met Merkel, Rutte, Reinfeldt (Zweden) en Thorning-Schmidt (Denemarken). Hollande en Monti (Italië) zijn in de media aangeduid als de verliezers.

Maar Peter Ludlow van Eurocomment komt op basis van inside informatie tot een meer genuanceerd beeld. Volgens hem wilde de Britse premier na zijn recente euro kritische speech niet weer de spelbreker zijn. ‘De Britten hebben stiekem meer toegegeven dan welke andere delegatie ook.’

De strijd ging vooral om het totale toegestane niveau aan uitgaven. Voorzitter Van Rompuy eindigde de eerste onderhandelingsronde in november op 973 miljard aan vastleggingskredieten. Dat was al 52 miljard minder dan het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Het Verenigd Koninkrijk wilde zakken naar 850 miljard. Nederland en Zweden wilden maximaal ruim 900 miljard, Duitsland mikte op 943 miljard.

Alles tezamen had Van Rompuy in deze bijenkomst nog dertig miljard te overbruggen. Dat lukte hem door even te knabbelen aan de landbouwuitgaven en tegelijk bepaalde uitgaven voor innovatie en andere steun te verhogen. Polen, Frankrijk en Italië, de mammoetontvangers van zulke steun, werden afgekocht door daar niet verder te snijden. ‘Er liggen nu vastleggingskredieten van 960 miljard. Dat  pakt voor Polen, voor de zuidelijke en de perifere landen, die de bulk van dit geld via allerlei regelingen ontvangen, helemaal niet slecht uit,’ aldus een Commissie-expert.

Cameron moest uiteindelijk een betalingsplafond van 908 miljard accepteren. Maar dat kan hij in Londen makkelijk verkopen omdat de oude  –  intussen best wel discutabele – megagrote Britse korting (circa 3,5 miljard jaarlijks) blijft.

Beperkte modernisering

In haar oorspronkelijke voorstel stelde de Commissie einde juni 2011 voor de periode 2014-2020 totale uitgavenverplichtingen voor van 1083 miljard (1025 plus 58 miljard te financieren buiten de begroting). Dit betekende een stijging van het uitgavenniveau met zeven procent vergeleken met de aflopende  periode 2007-2013. De nettobetalers protesteerden heftig. Toenmalig staatssecretaris voor Europese Zaken Ben Knapen noemde het Commissievoorstel ‘zeer teleurstellend’.

Uiteindelijk gaan de uitgaven in plaats van zeven procent omhoog met 3,4 procent naar beneden. Dat scheelt dus ruim tien procent. Premier Rutte is blij dat de begroting over zeven jaar gerekend bijna honderd miljard lager uitvalt dan de Commissie had voorgesteld.

Deze uitgavendaling is in de politiek en de media alom breed uitgemeten als zijnde een daverend succes voor de zuinige landen. Niemand herinnert zich kennelijk dat zeven jaar geleden de Commissie haar voorstel ruwweg evenveel door de Europese Raad verlaagd zag. Dan ligt het toch voor de hand dat in 2011 de Commissie bij het opstellen van haar voorstel tevoren al 100 miljard onderhandelingsmarge inbouwt!. Zij wist dat ze die 100 miljard net als zeven jaar geleden later weer moest loslaten en vervolgens toch veilig zou landen. De zevenjaarlijkse begrotingsmarathon bevat met andere woorden een portie ritueel en symboliek die niet iedereen ziet.

Rutte erkende dat hij graag minder had uitgetrokken voor landbouw, cohesiebeleid en regionale steun en meer voor innovatie,  wetenschappelijk onderzoek en onderwijs (zoals Erasmus). De Kamermoties Klaver, Lucas en Pechtold hadden daarop sterk aangedrongen.  De premier wijst op de ruwweg veertig procent verhoging van het budget voor wetenschappelijk onderzoek. ‘Want daar profiteert Nederland goed van. Het compenseert de dalende ontvangsten voor Nederland bij de landbouw en het cohesiebeleid.’

Aanpak jeugdwerkloosheid

Nieuw is het besluit om tot 2020 zes miljard beschikbaar te stellen voor bestrijding van de jeugdwerkloosheid. Dit is geen extra geld maar afkomstig uit bestaande fondsen. Alle regio’s waar meer dan een kwart van de jeugd werkloos is kunnen hierop intekenen. Vooral Spanje, Griekenland en het Verenigd Koninkrijk gaan hiervan profiteren.

Bevriezing ambtelijke salarissen

Vlak voor de top lekten Britse en Duitse media dat acht procent van de ambtenaren bij de EU netto meer verdiend dan kanselier Merkel (16.275 euro per maand). Een op de vijf zou meer verdienen dan 13.500 euro. ‘Een doodgewone secretaresse verdient bij de Europese instellingen meer dan een hoogleraar aan een universiteit,’ zo hekelt de leider van de Europese groenen Daniel Cohn-Bendit de situatie in dagblad Libération van 7 februari. Toch hielden de ambtenaren vlak voor de Europese Raad een actiedag tegen mogelijke bezuinigingen op hun kosten.

Uiteindelijk wordt nauwelijks bezuinigd op het administratieve apparaat. In feite gaan de uitgaven, inclusief gebouwen etc., vergeleken met de lopende zeven jaar met meer dan tien procent omhoog. Wel is het de bedoeling de komende twee jaar de stijging van de salarissen te bevriezen. Het aantal ambtenaren (momenteel ruim 50.000) gaat komende jaren vijf procent omlaag. Voortaan zullen de ambtenaren veertig uur werken zonder compensatie voor die verlenging.

Volgende stappen

Hoe komt de Unie aan haar middelen, circa 135 miljard jaarlijks? Dat verloopt via een financiële aanslag naar rato van de welvaart per land (68 procent van de begroting), via de btw-afdrachten van ieder land aan  Brussel (11 procent), via douaneheffingen en heffingen op buitenlandse landbouwproducten (13 procent) en via eigen inkomsten van de Unie (8 procent). Aan dit stelsel verandert voorlopig niets.

Bovenstaand akkoord vormt de basis van circa tachtig Europese wetten die de financiering tot 2020 en detail gaan regelen. Eerst moet nu het Europees Parlement instemmen. Daarna volgt een Interinstitutioneel Akkoord waarin alle partijen hun samenwerking vastleggen.

Tenslotte wordt de operatie afgerond met een besluit over de inkomsten van de Unie. De Europese Raad roept alle betrokkenen op zodanig te werken dat de begrotingscyclus per Nieuwjaar 2014 kan functioneren.