Betere onderbouwing stoppen bekostiging Ibn Ghaldoun nodig

ANALYSE - Staatssecretaris van onderwijs Sander Dekker maakte deze week bekend dat hij de bekostiging van Ibn Ghaldoun in Rotterdam stopt. Vreemd genoeg doet hij dat op basis van de Algemene wet bestuursrecht, in plaats van de Wet op voortgezet onderwijs.

Een korte samenvatting van het inspectierapport over scholengemeenschap Ibn Ghaldoun: het is er een zooitje. Het sinds anderhalf jaar geïnstalleerde nieuwe bestuur doet zijn best en heeft ook wel wat verbeteringen teweeg gebracht, maar alle inspanningen ten spijt: binnen twee jaar gaat het onderwijs er waarschijnlijk niet duurzaam op vooruit. De fundering is te verrot. Ibn Ghaldoun kampt met grote financiële problemen, mede veroorzaakt door onrechtmatige besteding van rijksbekostiging (denk aan tripjes naar Mekka), de schoolgebouwen verkeren in slechte staat, veel docenten zijn on(der)bevoegd, en het imago van de school lijkt, na de examenfraude, nu onherstelbaar beschadigd. Staatssecretaris Dekker heeft daarom het voornemen bekend gemaakt om de bekostiging per 1 november 2013 te beëindigen (zie de Kamerbrief van 10 september jl.). De facto betekent dat sluiting van de school. Een logische beslissing. Alhoewel?

Een passage valt in de brief valt op: ‘Daarom ben ik voornemens op grond van de Algemene wet bestuursrecht de bekostiging van Ibn Ghaldoun (…) te beëindigen.’ Deze passage verwondert, aangezien de onderwijswetten (in casu de Wet op het voortgezet onderwijs) bepalen wanneer een bekostiging aanvangt en kan worden beëindigd. De staatssecretaris is klaarblijkelijk van oordeel dat van deze instrumenten geen gebruik kan worden gemaakt. Maar bevat de Awb dan wel een grondslag voor beëindiging van de bekostiging? Na een korte toelichting te hebben gegeven op het systeem van begin en einde van bekostiging volgens de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo), probeer ik deze vraag te beantwoorden.

Subsidie

De rijksbekostiging die Ibn Ghaldoun nog ontvangt is een subsidie, afkomstig van de minister. Normaal gesproken worden subsidies verstrekt volgens het stramien “aanvraag, verlening, vaststelling”. De verlening is een voorwaardelijke aanspraak op de subsidie. De vaststelling is de eindafrekening, als blijkt dat de subsidieontvanger heeft voldaan aan alle voorwaarden die aan de subsidieverlening vast zaten, dan wordt de subsidie vastgesteld en wordt de aanspraak (in beginsel) onvoorwaardelijk.

Onder de Wvo werkt het anders. Voldoet een op te richten school aan de stichtingsnormen (er moeten voldoende leerlingen te verwachten zijn) dan wordt deze “voor bekostiging in aanmerking gebracht” (art. 65 Wvo). In Awb-termen is dit de subsidieverlening. De verlening vindt eenmaal plaats. Nadat een school eenmaal voor bekostiging in aanmerking is gebracht, heeft een school de zekerheid van een doorlopende subsidie. De hoogte van deze subsidie wordt jaarlijks, voorafgaand aan het kalenderjaar, op basis van de leerlingenaantallen per 1 oktober, vastgesteld.

Te weinig leerlingen of slechte leerresultaten

De Wvo bevat slechts twee grondslagen voor het beëindigen van een bekostigingsrelatie. In de eerste plaats kan de bekostiging worden beëindigd indien een school te weinig leerlingen heeft (art. 107 e.v. Wvo). In de tweede plaats kan de bekostiging worden beëindigd indien de leerresultaten ernstig of langdurig tekortschieten, dus als wordt geconstateerd dat de doorstroom en uitstroom te laag is (art. 109a jo 23a Wvo). Ibn Ghaldoun kan niet gesloten worden op basis van deze grondslagen. Er zijn nog voldoende leerlingen. Ibn Ghaldoun is dan ook de enige islamitische school voor voortgezet onderwijs in Nederland. De resultaten van de school zijn lang niet goed, maar niet zo abominabel dat kan worden gesproken over ernstig of langdurig tekortschieten in de zin van de Wvo.

Kortom: de Wvo biedt geen uitkomst voor de staatssecretaris. Dat betekent overigens niet dat de Wvo geen instrumenten biedt om op te treden tegen slecht bestuur of financieel wanbeheer e.d. De Wvo biedt een scala aan mogelijkheden: aanwijzingen, inhoudingen, opschortingen, en correcties, maar dat is wat anders dan een beëindiging.

Wel grondslag in Awb?

Blijkens zijn brief grijpt de staatssecretaris (vermoedelijk om deze reden) dan maar naar de Awb om Ibn Ghaldoun het laatste zetje te geven. Biedt de Awb daarvoor wél een grondslag?

Om de bekostiging te beëindigen moet Ibn Ghaldoun worden geschrapt van de lijst met voor bekostiging in aanmerking gebracht scholen. Met andere woorden: de verleningsbeschikking moet worden ingetrokken. De subsidietitel van de Awb, die op grond van art. 4:21 lid 4 Awb van overeenkomstige toepassing is op bekostigingen, maar overigens zonder dit artikellid ook rechtstreeks van toepassing zou zijn, biedt daarvoor een mogelijkheid in art. 4:48 Awb. De subsidieverlening kan worden ingetrokken indien niet wordt voldaan aan de subsidie verbonden verplichtingen.

De vraag is alleen of art. 4:48 Awb wel van toepassing is. Een van de prachtige adagia waarover FTG het eerder al had is: lex specialis derogat legi generali. De bijzondere wet gaat voor de algemene wet (bestuursrecht). Er kan goed betoogd worden dat de onderwijswetgeving een uitputtende regeling ten aanzien van de beëindiging van bekostiging bevat. Hoe is anders te verklaren dat dergelijke specifieke bepalingen over de beëindiging van de bekostiging in de Wvo zijn opgenomen? Aan de andere kant heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State een beroep op dit adagium al eerder verworpen voor zover het betreft wijziging en terugvordering van een toegekende rijksbijdrage op grond van art. 4:49 Awb, terwijl de onderwijswetgeving dienaangaande ook bijzondere instrumenten bevat.

Niet geconstateerd

Maar zelfs als art. 4:48 Awb van toepassing zou zijn, dan nog is het wel noodzakelijk dat minister duidelijk kan aanwijzen dat specifiek in de Wvo omschreven deugdelijkheidseisen door Ibn Ghaldoun worden geschonden. Dat heeft te maken met art. 23 Grondwet. In het vijfde lid van deze centrale bepaling is opgenomen dat de eisen van deugdelijkheid bij wet dienen te zijn gesteld. Alleen als een school zich niet houdt aan deze in de wet omschreven eisen, kan dit consequenties hebben voor de bekostiging.

Dergelijke schendingen van deze wettelijke eisen worden niet geconstateerd in het rapport van de onderwijsinspectie. Men zegt eigenlijk: “het is zo’n puinhoop, we hebben er geen vertrouwen meer in”. Dat kan best zo zijn, maar dat alleen kan, gelet op de Grondwet, geen grondslag zijn voor beëindiging van de bekostiging.

De staatssecretaris zal dus beter zijn best moeten doen en specifieke geschonden deugdelijkheidseisen aanwijzen. Daarbij zal hij nog moeten toetsen in hoeverre algehele beëindiging van de bekostiging evenredig is. Dat kan moeilijk worden, als hij slechts in staat mocht blijken een beperkt aantal schendingen van deugdelijkheidseisen aan te wijzen. Zeker gelet op het feit dat het nieuwe bestuur van Ibn Ghaldoun, samen met de inspectie, tot voor kort bezig was met een intensief verbetertraject. Nog niet zo lang geleden leek men er dus van overtuigd dat er wel toekomst in Ibn Ghaldoun zat. De vraag kan worden gesteld of het enkele feit dat een examendiefstal heeft plaatsgevonden, voldoende reden is om dat standpunt te kunnen verlaten.

Los van dit alles: het kwaad is natuurlijk allang geschied. Degenen die “Ibn Ghaldoun” op hun cv hebben staan, krijgen het moeilijk. Dat is droevig. Maar laten we hopen dat we er nog mooie jurisprudentie aan over houden.

Dit artikel van Jacob de Boer verscheen eerder op Publiekrecht en Politiek.

  1. 1

    Dat betekent overigens niet dat de Wvo geen instrumenten biedt om op te treden tegen slecht bestuur of financieel wanbeheer e.d. De Wvo biedt een scala aan mogelijkheden: aanwijzingen, inhoudingen, opschortingen, en correcties, maar dat is wat anders dan een beëindiging.

    Een inhouding van 100% of een oneindige opschorting heeft hetzelfde resultaat als een beëindiging.

  2. 3

    Beetje raar wel eigenlijk dat scholengemeenschap Ibn Ghaldoun moet sluiten terwijl Hogeschool InHolland en de HvA gewoon door mochten gaan. Het bovenstaande verhaal lezende lijkt het er dus op dat barbertje hoe dan ook moest hangen, terwijl de wettelijke grondslag ervoor totaal niet aanwezig was. Tja Nederland en z’n incompetente en achterlijke politici….. Bekijk deze nog even die is errug leuk: http://tinyurl.com/nuutrgt

  3. 4

    Beetje raar ook om te wachten tot het begin van het nieuwe schooljaar, en dan opeens deze mededeling!
    2 Maanden eerder was voor de leerlingen misschien wat nuttiger geweest?

  4. 6

    Leuk artikel, al kun je je afvragen of de WVO een uitputtende regeling bedoelt te geven voor het stopzetten van bekostiging (en in die zin dus aangemerkt kan worden als een lex specialis).

    Uit het enkele feit dat de vierde tranche Awb van latere datum is dan de WVO zou je alleen al kunnen afleiden dat dit waarschijnlijk niet het geval is. Volgens mij is de Awb dan ook gewoon van toepassing.

    Daaruit volgt dan ook dat de voorwaarden die zijn gesteld aan subsidieverlening moeten worden nageleefd. Zowel de wettelijke eisen uit de WVO, maar ook eventuele nadere eisen zoals die de subsidiebeschikking zijn opgenomen.

    Stopzetting van de bekostiging lijkt mij dan ook gemakkelijk (nader) te onderbouwen gelet op de evidente puinhoop die de Ibn Ghaldoun ervan gemaakt heeft.. Het gaat nog steeds om een vooraankondiging tenslotte..

    Afwachten dus of het bestuur 2 Nederlandse zinnen bij mekaar kan sprokkelen om hun zienswijzen kenbaar te maken.. Maar of dat hout gaat snijden waag ik te betwijfelen..

  5. 7

    kortom: even rechtmatigheid en doelmatigheid van de subsidieverstrekking toetsen en het intrekken van de subsidie eventueel nader onderbouwen..

    iets in de trant van van: onderwijssubsidie is niet bedoeld voor het maken van reisjes naar Mekka

  6. 8

    Leuk zo’n artikel maar het leidt mijns inziens toch wat af van de vraag die we ons in Nederland nu eens echt moeten gaan afvragen nu de religieuze partijen in de politiek zijn gedecimeerd. Is het niet hoog tijd dat religieus onderwijs op kosten van de samenleving wordt afgeschaft?

  7. 9

    Volgens mij zijn er wel meer scholen, waarvan het onderwijs een stuk beter kan en waar de bestuurderen ernstige educatieve en financiële fouten maken; laten we het maar niet over fraude hebben.
    Ik heb toch een lichte aandrang om te geloven dat het iets te maken heeft met de stijgende populariteit van “onze” Nederlandse hoop in bange dagen: “De peroxide Ariër” ;-)

    @8:
    Ik stem voor!

  8. 10

    @7: Waar onderwijssubsidie voor bedoeld is, dient beschreven te zijn in de onderwijswet. Dat hieraan voorbij is gegaan is het terechte punt van dit stuk.

    Alleen een verwijzing naar Algemene wet bestuursrecht zonder een artikel aanduiding voor een dergelijk ingrijpend besluit heet onzorgvuldig bestuur.

  9. 12

    Hehe, eindelijk een artikel van Publieksrecht en Politiek met wetsartikelverwijzingen, in plaats van dat geneuzel over akkefietjes in en met de Eerste Kamer.

    Nu nog een cc’tje naar het bestuur van Ibn Ghaldoun, dan kunnen zij ook stappen ondernemen.

  10. 13

    @11 Volgens het door u aangehaalde artikel op Wikipedia gaat de specialiteitsregel voor de posterioriteitsregel. In uw argument geeft u echter voorrang aan de posterioriteitsregel. Nu ben ik zelf niet genoeg thuis in het bestuursrecht om te beoordelen hoe een en ander in elkaar zit. Maar toch twee vragen. Klopt het wat Wikipedia zegt? En zo ja, waarom geldt in dit geval volgens u dan de posterioriteitsregel?

    Overigens lijkt of het nu juridisch klopt of niet de sluiting van Ibn Ghaldoun me terecht. Het is daar al zo lang een rotzooitje dat er weinig anders op zit.

  11. 14

    @13: ik ben er ook niet echt in thuis maar de auteur haalt een arrest aan waaruit je kunt afleiden dat de RvS een beroep op het specialiteitsregel al eerder heeft verworpen met het argument dat de (speciale) regeling waarop een beroep werd gedaan niet uitputtend bedoeld zou zijn.

    Ik kan me dat in deze zaak ook voorstellen. Je kunt je afvragen of de WVO uitputtend bedoeld is. De regels omtrent subsidieverstrekking zijn namelijk op een veel later tijdstip in een meer uitgebreide – en nadere vorm neergelegd in de AWb. Het lijkt me daarom logisch dat het posterioriteitsbeginsel in dit geval voorrang zou moeten krijgen.

    De achterliggende gedachte is dus dat de Algemene wet bestuursrecht – ondanks zijn naam – op het gebied van subsidierecht inmiddels specialistischer zou zijn dan de onderliggende materiële regeling.

    Maar goed.. bovenstaand theorietje heb ik in 5 minuten bij elkaar bedacht, leuk om mee te stoeien :-) Maar ik heb de wet er niet bij genomen en heb geen literatuuronderzoek gedaan of zo.

  12. 15

    @13: U moet naar de ratio van de wet kijken. Als wetten botsen of met elkaar in tegenspraak zijn, is het de bedoeling dat de wet die het meest recht doet aan de situatie wordt toegepast. In veel gevallen is dat de wet die je het meest in staat stelt om maatwerk te leveren.

    Vaak is dat de specialistische wet (die in veel gevallen ook nieuwer is dan de generalistische wet) omdat die je in staat stelt zaken tot op detailniveau te regelen.

    En hoewel het er dus op lijkt dat de WVO hier de specialistische wet is, denk ik dat de bepalingen daarin in dit geval niet uitputtend zijn en de Awb in dit geval de minister beter in staat stelt om maatwerk te leveren. Toepassing van de Awb doet derhalve meer recht aan de situatie..

    Als u nog meer extra toelichting wilt kunt u me inhuren ;-)

  13. 16

    @15.

    De eerste en tweede alinea’s zijn in tegenspraak met de uiteindelijke beslissing van de minister. Dan is de minister selectief de verschillende wetten aan het gebruiken – zogenaamd voor maatwerk.

  14. 18

    @17.

    Jij weet niet wat trollen precies is, dit was een inhoudelijke bijdrage, waar jij geen antwoord op heb. Dus je eigen onkunde en onmacht. Lachwekkend hoe je anderen probeert te diskwalificeren.

  15. 19

    Ja joop, onderbouw je eerst nog even je “inhoudelijke reactie” waarom “de eerste twee alinea’s in strijd zijn met de uiteindelijke beslissing van de minister”? Goed zo, braaf..

  16. 23

    @22: laat die troll toch, Joop. In #15 erkent hij feitelijk je punt al lang. Hij zegt daar zelf, dat de specialistische wet voor zou moeten gaan, maar in dit geval juist niet, zonder daar een duidelijke reden voor te geven. Hij zit je gewoon te stangen.

    Overigens kan ik niet beoordelen of Ibn Ghaldoen een slechte school was, en dat sluiting wel op zijn plaats is / was. Volgens de WVO, die daar over gaat, blijkbaar niet. En dan moet je je als voorstander van sluiting in allerlei rare bochten gaan wringen om dat toch goed te praten.

    Waarschijnlijk heeft sik trouwens wel een punt hoor, met de stelling, dat de WVO misschien niet goed genoeg is, maar vermoedelijk wil hij niet praten over de reden, waarom de WVO is zoals hij is. Ik denk namelijk, dat dit een uitvloeisel van de scholenstrijd is, en dat de WVO zo op is gezet om het christelijk onderwijs te beschermen. Het is dus wel een beetje raar om daar nu pas een probleem van te maken.

    Er is trouwens net een onderzoek gedaan, waarin vermeld wordt, dat islamitische basisscholen het juist goed doen. Het is nog niet op GS terug te vinden. Ze zijn nog aan het spinnen hoe ze dat toch weer negatief in het nieuws kunnen brengen. Gek genoeg hadden ze al wel een artikeltje over de CITO scores, en hadden ze daar al wel gevonden dat Montessori scholen het goed doen (net als het onderzoekje).

  17. 25

    @24: out of YOUR league, zoals iemand anders al eens terecht opmerkte.

    Voor de rest zet je jezelf alleen maar voor gek met dit soort opmerkingen.

  18. 26

    @25: het spijt me Pedro, maar mooier kan ik het niet voor je maken.. Btw: die “iemand anders” waar jij je achter verschuilt, was niet helemaal goed bij zijn hoofd en dacht dat ik Hans Jansen was..

    Maar goed, tot zo ver over je “onderscheidingsvermogen”…

    Veel plezier met Joop verder, misschien kunnen jullie samen de draad eens een keer lezen..