Dubbelzinnige wetten, ondoorzichtige beleidskaders, vrijblijvende afspraken en vage mandaten vormen steeds meer de kern van het Europese vluchtelingenbeleid en worden bewust in stand gehouden om vluchtelingen te ontmoedigen. Een gastbijdrage van Nora Stel (Assistant Professor International Conflict Analysis and Management, Radboud Universiteit Nijmegen), eerder verschenen bij Stuk Rood Vlees.
Het Europese vluchtelingenbeleid ligt onder vuur. Van de hel van kamp Moria op Lesbos tot de betrokkenheid van EU-grenswacht Frontex bij illegale ‘pushbacks’: mensrechtenschendingen lijken meer regel dan uitzondering in de pogingen van de EU om migratie te controleren.
Toch blijft het heersende idee dat dit uitwassen zijn die ontstaan ondanks en niet dankzij bestaand beleid. Dat komt omdat dat beleid in vaak technocratische termen wordt gegoten: ondanks paniek over een existentiële crisis regeert een gedepolitiseerd verhaal over het ‘managen’ van ‘vluchtelingenstromen.’ Ook wordt het relativiteitsprincipe er regelmatig bijgehaald. Het Europese vluchtelingenbeleid mag dan niet perfect zijn, het wordt gezien als consistenter en eerlijker dan in andere delen van de wereld.
De claim dat Europa’s vluchtelingenmanagement superieur is, is opmerkelijk en incorrect
Die overtuiging is op zich al opmerkelijk. Als ons vluchtelingenbeleid superieur is en de omgang met vluchtelingen elders niet aan onze standaarden voldoet, is het problematisch dat ons beleid grotendeels bestaat uit het (gewelddadig) afweren van vluchtelingen en het uitbesteden van opvang onder de noemer ‘perspectief in de regio.’
Deze beeldvorming is echter niet alleen opmerkelijk, zij is ook incorrect. Er zijn fundamentele overeenkomsten in de omgang met vluchtelingen tussen het mondiale Noorden en Zuiden die doorgaans niet erkend worden. Deze parallel betreft het strategisch informeel en onzeker houden van de status van vluchtelingen, hun opvanglocaties en hun vertegenwoordigingsstructuren. Ambigue geformuleerd, multi-interpretabel en arbitrair geïmplementeerd beleid worden niet alleen ‘daar’ maar ook ‘hier’ ingezet om vluchtelingen te ontmoedigen en verdrijven.
In wat volgt zal ik eerst het beleid van een Libanon analyseren waarna ik parallellen onderzoek tussen dit beleid en het EU-beleid. Hoewel je zou denken dat het EU-beleid superieur is, blijkt dat in de praktijk niet meteen het geval.
Vluchtelingenbeleid in Libanon als opportunistische chaos
Na tien jaar onderzoek naar Palestijnse en Syrische vluchtelingengemeenschappen in Libanon concludeerde ik dat de ongecoördineerde chaos die volgens velen het Libanese vluchtelingenbeleid kenmerkt niet alleen een kwestie is van gebrek aan middelen, maar ook functioneert als disciplinerings- en ontmoedigingsstrategie.
Libanon telt wereldwijd per hoofd van de bevolking de meeste vluchtelingen: zo’n 250.000 Palestijnen en 1,5 miljoen Syriërs op een Libanese populatie van circa vijf miljoen. Door de demografische repercussies van haar op sektarische quota gestoelde politieke systeem, ligt alles wat met vluchtelingen te maken heeft extreem gevoelig. De doorgaans tot op het bot verdeelde politieke elites van het land zijn het daarom over twee zaken roerend eens: vluchtelingen moeten zo snel mogelijk terugkeren en elke vorm van integratie in de tussentijd is uit den boze.
Hierdoor is beleid op het gebied van status, huisvesting en vertegenwoordiging ofwel afwezig is ofwel zo vaag dat het willekeur legitimeert. Libanon heeft internationale vluchtelingenverdragen niet ondertekend en heeft zelf geen asielwetgeving. Syrische vluchtelingen in Libanon hebben dan ook geen formele vluchtelingenstatus. Repressieve wetgeving zorgt er bovendien voor dat zo’n driekwart van de Syriërs geen verblijfstatus heeft.
Daarnaast heeft Libanon officiële Syrische vluchtelingenkampen verboden waardoor Syriërs zelf voor onderdak moeten zorgen. Officieel erkennen Libanese autoriteiten geen enkele vorm van Syrische vertegenwoordiging in het land. Lokale comités opgericht met de hulp van NGOs worden ondermijnd. Tegelijkertijd werken de vele inlichtingen- en veiligheidsdiensten nauw samen met repressieve kampvertegenwoordigers in informele nederzettingen.
Gevolg: extreme onzekerheid
Het gevolg van zulk ‘nonbeleid’ en ‘formele informaliteit’ is extreme onzekerheid voor vluchtelingen: hun status en rechten zijn onduidelijk, voor onderdak zijn ze volledig afhankelijk van de bereidwilligheid van Libanese huisbazen en grondbezitters, en elke mogelijkheid tot collectieve organisatie om tegen deze ellende in het geweer te komen, wordt systematisch ondergegraven. Willekeur en uitbuiting, zo stelt Amnesty International, zijn structureel.
Deze situatie komt niet alleen voort uit gebrek aan capaciteiten in het bankroete Libanon kenmerkt. Het is ook het resultaat van een gebrek aan politieke wil om duidelijkheid te scheppen. Vaag beleid betekent dat niemand verantwoordelijk gehouden kan worden. Opgelegde informaliteit en daarmee onzekerheid speelt de belangen van Libanon’s heersende elites in de kaart: het helpt hen vluchtelingen onder de duim te houden; faciliteert een extreem exploitatieve ‘vluchtelingeneconomie’; en fungeert als de facto uitwijzingsmechanisme aangezien steeds meer vluchtelingen geen andere optie zien dan terugkeren naar een voor de meesten van hen absoluut onveilig Syrië.
Maar is het zo anders in de EU?
Vaak wordt gesuggereerd dat zo’n ‘beleid’ van ‘strategische onzekerheid’ typisch is voor fragiele of gefaalde staten met hun corrupte leiders en incompetente regimes. Natuurlijk houden machtshebbers ‘daar’ chaos in stand om er politiek en economisch een slaatje uit te slaan! Dit in tegenstelling tot ‘onze’ liberale, verlichte, democratieën geregeerd door het recht, waar misstanden uitwassen zijn in plaats van beleid.
Dat is echter te kort door de bocht. Op basis van een literatuurstudie van onderzoek naar Europees vluchtelingenbeleid beschrijf ik in een recent artikel de manieren waarop ook de EU geïnstitutionaliseerde informaliteit en tijdelijkheid inzet om vluchtelingen te ‘ontmoedigen.’ Dubbelzinnige wetten, ondoorzichtige beleidskaders, vrijblijvende afspraken en vage mandaten vormen steeds meer de kern van het Europese vluchtelingenbeleid.
De rol van ongereguleerde ‘hotspots’ en onofficiële ‘deals’ in de Europese reactie op de Syrische vluchtelingencrisis maakt dit duidelijk. Sinds 2015 bouwt de EU versneld door aan een nieuw migratiesysteem dat massale instroom moet voorkomen en snellere selectie, terugkeer en uitzetting moet faciliteren. Een belangrijk instrument daarvoor zijn de zogenaamde ‘hotspots’ op Griekse en Italiaanse eilanden: centra voor registratie en tijdelijke opvang van hen die in Europa asiel zoeken.
Deze centra werden opgetuigd ter regulering, effectiviteit en controle. Onderzoek heeft ondertussen aangetoond dat ze zo goed als het tegenovergestelde doen van wat ze beoogden. Hotspots hebben geen juridische basis en maken vaak arbitrair onderscheid tussen ‘migranten’ en ‘vluchtelingen.’ Een groep Italiaanse onderzoekers concludeerde dat ‘de productie van onzekerheid’ het enige is dat de verschillende hotspots gemeen hebben.
Een ander onderdeel van de ruggengraat van de nieuwe Europese migratiemanagementstrategie zijn de afspraken en overeenkomsten met niet-Europese landen waar veel mensen op weg naar Europa vandaan komen of doorheen reizen. Die ‘deals’ hebben veelal geen juridische basis en zijn onduidelijk in hun formulering en ondoorzichtig in hun uitvoering.
Zo is de bekende ‘EU-Turkije Deal’ die door Europese politici nog steeds als succes gevierd wordt en als model voor toekomstige migratiediplomatie gepromoot wordt geen formele overeenkomst maar een ‘verklaring.’ Zulke schimmige constructies zorgen ervoor dat het lastig zo niet onmogelijk is om individuen of landen ter verantwoording te roepen voor mensenrechtenschendingen die als gevolg van de deal op grote schaal voorkomen. Kortom: het EU-beleid heeft soms dezelfde gevolgen als het Libanese beleid.
Deze hotspots en deals zijn namelijk geen uitzonderingen. Informalisering van vluchtelingenrecht en de toenemende discretionaire bevoegdheden van migratie-instanties kunnen resulteren in ‘administratief sadisme.’ Ze zorgen voor existentiële onduidelijkheid en onzekerheid onder vluchtelingen. De ‘toenemende en bewuste mobilisering van informele vormen van beleid’ is onderdeel van een bredere afschrikpolitiek, aldus een recent wetenschappelijk artikel. Deze aanpak druist in tegen onze verantwoordelijkheden onder het internationale vluchtelingenrecht en werkt niet.
Strategische vaagheid als universele bestuurstactiek
Het aanwenden en opleggen van informaliteit als disciplinaire strategie om vluchtelingen weg of onder de duim te houden lijkt dus niet enkel een kenmerk van de ‘moeilijke’ landen in het mondiale Zuiden waar Europa de opvang van vluchtelingen grotendeels aan uitbesteed. Het is ook steeds meer de impliciete kern van het Europese afweerbeleid zelf.
Hoewel deze ontwikkeling makkelijk onder de radar blijft in het veelal technocratische discours van ‘managen’ en ‘reguleren’ is de politiek van bewust opgelegde onzekerheid een realiteit die we onder ogen moeten zien als we effectief een andere – menselijkere, mensenrechtelijkere – visie op transnationale mobiliteit willen bepleiten.
