van Prof.Dr. Bert van den Braak
Tijdens eerdere fases in de huidige formatie werd benadrukt dat het nieuwe kabinet een extraparlementair karakter zou krijgen. Over wat dat precies inhoudt, valt te discussiëren. Dat geldt echter minder voor de vermoedelijke uitkomst. Het kabinet is parlementair.
Er zijn staatsrechtgeleerden die menen dat ieder kabinet dat op parlementaire steun kan rekenen, door een binding of gedogen, parlementair is. Tot midden negentiende eeuw was de enige andere vorm een koninklijk kabinet. In 1868 werd echter definitief uitgemaakt dat een kabinet niet tegen de zin van het parlement (Tweede Kamer) kan optreden.
Dat er toch soms van een extraparlementair kabinet wordt gesproken, komt door de wijze van formeren en eventuele binding van partijen aan het regeerakkoord (als dat er al is).
1. Wat is extraparlementair?
Wijze van formeren
Er zijn formaties geweest, die grotendeels of zelfs geheel buiten het parlement omgingen. Dat was bijvoorbeeld zo met het kabinet-De Geer I in 1926. Dat kabinet had echter het karakter van een interim-kabinet, omdat er na de val van het kabinet-Colijn I geen kabinet kon worden gevormd, dat kon rekenen op steun van een meerderheid.
Binding
In de jaren 1946-1963 waren fracties vooral via hun voorzitter betrokken bij de formatie. Partijen maakten - zeker op hoofdlijnen - afspraken over het te voeren beleid. Formeel bonden fracties zich niet, maar afwijken van een door de eigen fractievoorzitter gesloten akkoord lag niet voor de hand.
Er was daarbij wel enige ruimte voor partijen om op onderdelen een afwijkend standpunt in te nemen, de zogenoemde vrije kwesties. Zo stemden de ARP in 1961 tegen invoering van de voetbaltoto.
Behalve het kabinet-Den Uyl (1973-1977) hadden alle kabinetten vanaf 1963 een programmatische basis en waren er afspraken waaraan fracties zich bonden
2. Personen
Partijen en personen
Als door partijen in de formatie afspraken werden gemaakt, dan betekende dat ook dat leden met toestemming van hun partij konden toetreden tot het nieuwe kabinet. Waren die afspraken er niet, zoals in 1926 en 1939, dan was dat laatste niet per definitie het geval. In 1926 werd Waszink minister van Onderwijs tegen de zin van de RKSP en in 1939 trad Gerbrandy toe tot het kabinet-De Geer II, hoewel de ARP daar tegen was.
In 1973 werden Boersma en De Gaay Fortman door formateur Burger gevraagd om minister te worden, hoewel hun partij ARP daar toen nog tegen was. Uiteindelijk werd dat echter, na afspraken in de formatie, alsnog toegestaan. De ARP-Tweede Kamerfractie stemde in met de komst van het kabinet-Den Uyl.
Keuze van personen
De keuze van personen kan een zekere indicatie zijn voor het karakter van het kabinet, maar de toetreding van personen van buiten de politiek is dat niet. Nagenoeg alle kabinetten vanaf 1888 telden politici en 'buitenstaanders'.
kabinet
Aantal ministers
Aantal 'buitenstaanders'
Drees I (1948)
14
3
De Quay (1959)
13
5
De Jong (1967)
14
3
Den Uyl (1973)
16
4
Lubbers I (1982)
14
4
Kok I (1994)
14
6
Balkenende I (2002)
14
7
Rutte III (2017)
16
4
Rutte IV (2022)
20
6
Het begrip 'van buiten' is overigens niet eenduidig. VVD'er Joris Voorhoeve had bijvoorbeeld in 1990 de politiek verruild voor een functie bij Instituut Clingendael, maar keerde in 1994 terug als minister. Was hij politicus of buitenstaander? En zo zijn er meer voorbeelden.
Bovendien moet eigenlijk alleen naar nieuwkomers worden gekeken. In het verleden gingen vrijwel altijd wel enkele of zelfs meerdere ministers over naar het opvolgende kabinet. Van het kabinet-Rutte III waren dat er bijvoorbeeld zes.
Conclusie over het kabinet-Schoof
Gelet op de onderhandelingen door fractievoorzitters (met secondanten), de goedkeuring van het akkoord door de deelnemende partijen (fracties) en de afspraken over de verdeling van posten, staat al vast dat het kabinet-Schoof een parlementair kabinet is. Dat er slechts op hoofdlijnen een akkoord is gesloten, doet daaraan niet af.
Wat tot nu bekend is van de personele samenstelling bevestigt dat beeld. Er zullen diverse (Tweede-)Kamerleden toetreden tot het kabinet en dat geldt ook voor de vier vicepremiers. Ook als vijf, zes of zeven van de 16 ministers 'buitenstaanders' zijn, wijzigt dat het parlementaire karakter van het kabinet niet.
Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut
Toevoeging redactie Sargasso:
Inmiddels is bekend welke beoogde bewindslieden 'buitenstaanders' zijn en welke vanuit de huidige Tweede Kamer komen. Voor het volledige aanstaande kabinet (ministers én staatssecretarissen) is de verhouding 50 - 50 (zo was dat bij de onderhandelingen ook afgesproken): veertien bewindslieden vanuit de Tweede Kamer, veertien van buiten.
