OPINIE - Als het over de democratische rechtsstaat gaat wordt doorgaans naar het Binnenhof gekeken. Misschien moeten we in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 (met de herindelingsverkiezingen volgende week als voorproefje) ook eens wat meer gaan letten op wat er op de lagere niveaus van de overheid gebeurt. Ik kwam deze week in dat verband twee interessante berichten tegen.
Het eerste is een opiniebijdrage in Trouw van Willem Drok, oud-beleidsmedewerker van de provincie Gelderland. Hij bepleit meer ruimte voor de ambtenaar om af te wijken van strakke protocollen. Drok werkte bij de provincie, maar het lijkt me sterk dat zijn verhaal ook niet voor het gemeentebestuur geldt. Het probleem dat hij beschrijft is maar al te herkenbaar in het openbaar bestuur:
De overheid ziet zichzelf als een bedrijf met de burger als klant. Die burger is zelfredzaam en heeft een pc. Dus kunnen we de besluitvorming digitaliseren en stroomlijnen als een bedrijfsproces. In een regeling leggen we vast wie wanneer ergens recht op heeft. Dat vinden juristen ook veel rechtvaardiger: geen ambtelijke of bestuurlijke willekeur. Dan kun je het besluit automatiseren: je neemt de criteria uit de regeling, maakt op basis daarvan een digitaal formulier, laat de burger dat invullen, en de computer bepaalt de uitkomst. Snel en objectief. Managers zorgen dat de prioriteiten van het bestuur vertaald worden in de regeling, juristen zorgen dat de regeling zo geformuleerd is dat deze bij de rechter overeind blijft. Mijn toenmalige manager zei: ik wil naar bol.com-besluiten, oftewel: de burger winkelt online bij de overheid. Hij bedoelde: ik wil af van die deskundige ambtenaren die me lastig vallen met hun tijdrovende en ingewikkelde afwegingen.
Maatwerk is niet mogelijk
De overheid als ‘besluitvormingsmachine’: een ‘giftige mix van juridisering en digitalisering’, waar de burger het nakijken heeft en deskundigheid van de ambtenaar overbodig wordt. Op het gemeentehuis werken vooral managers, die alleen kijken naar kosteneffectiviteit en juristen die regels vanuit het belang van de overheid interpreteren. ‘Deskundige ambtenaren zijn wegbezuinigd of worden indien nodig ingevlogen als externe adviseurs.’ Conflicten met burgers worden beslecht door bestuursrechters die niet verder kijken dan wat er in de wet staat. Zodat burgers die er een rechtszaak voor over hebben uiteindelijk toch aan het kortste eind trekken.
Droks pleidooi is volledig te begrijpen: de realiteit is altijd zoveel complexer dan waar men in wetten en regels rekening mee heeft gehouden. Ik hoef hier het toeslagenschandaal niet te noemen. ‘Het is onmogelijk alle relevante omstandigheden mee te nemen, de burger kan niets toelichten of nuanceren’ in de formulieren die op websites moeten worden ingevuld. En de betrokken ambtenaar kan slechts de computer volgen zonder een redelijke belangenafweging te maken. Maatwerk is niet mogelijk. Hier is sprake van een ontsporing van het bestuur die hoognodig moet worden rechtgetrokken. Met om te beginnen een grotere beslisruimte voor ambtenaren, die er uiteindelijk zijn om burgers, de opdrachtgevers van het lokale bestuur, te dienen. Het is dus te hopen dat Droks pleidooi gehoor vindt bij alle kandidaten voor de nieuwe gemeentebesturen.
Tijdsbesteding van raadsleden
In de postbus van Sargasso vond ik een tweede bericht dat in dit verband genoemd kan worden: de aankondiging van de resultaten van het Nationaal Raadsledenonderzoek 2021 over de tijdsbesteding en werkzaamheden van raadsleden. Dat onderzoek is al vaker gehouden en dus kunnen er trends uit gehaald worden. Het is begonnen met een aanbeveling van de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur in 2004. Die Stuurgroep constateeerde dat de raadsleden nog te veel tijd besteedden aan vergaderen en stukken lezen. Vandaar het advies om te streven naar een 50/50% verdeling: de helft voor bestuurlijke taken en de andere helft voor volksvertegenwoordigende taken.
Als je dit leest wil je natuurlijk meteen weten wat onder het een en wat onder het ander wordt verstaan. Het onderzoeksrapport geeft helaas geen definitie, maar in de bijlagen wordt wel een hint gegeven. Bestuurlijk is wat er binnen de raad zelf gebeurt. Volksvertegenwoordigende taken betreffen externe contacten met burgers.
Ik begrijp de bedoeling maar vind het geen duidelijk onderscheid. Ik verwacht van raadsleden dat ze zich in hun bestuurlijke taken ook als volksvertegenwoordiger opstellen. En verder vraag ik me af of raadsleden zelf het onderscheid goed kunnen maken in hun tijdsbesteding. Er loopt toch veel door elkaar. Ik herinner me raadsleden die op bewonersbijeenkomsten het bestuur tegen alle kritiek verdedigden en raadsleden die in een gemeenteraadsvergadering de stem des volks uitstekend wisten te vertolken. In welke categorie zouden de onderzoekers deze acties hebben gestopt?
Meer tijd voor ‘bestuurlijke’ taken
Wat komt er nu uit het meest recente Raadsledenonderzoek? Allereerst de tijdsbesteding. De gemiddelde tijd die raadsleden aan hun werk voor de gemeente besteden is 16,75 uur per week, in de grootste gemeenten is dat 21,6 uur. Een kleine meerderheid van 54,3% is er wel tevreden mee, maar in 2019 was dat nog 63,2%.
Volgens het laatste onderzoek besteden raadsleden in 2021 gemiddeld 70% van hun tijd aan ‘bestuurlijke taken’, en 25,4% van hun tijd aan ‘volksvertegenwoordigende taken’. Verder is geconstateerd dat raadsleden vooral meer tijd zijn gaan besteden aan het bijwonen en voorbereiden van verschillende soorten vergaderingen. Het verschil in tijdsbesteding tussen ‘bestuurlijke’ en ‘volksvertegenwoordigende’ taken is toegenomen sinds 2019. Toen werd 64,4% van de tijd aan bestuurlijke taken besteed en 31,3% aan vertegenwoordigende taken.
Ten opzichte van het advies van de Stuurgroep, dat de aanleiding was voor deze onderzoeken, kan dat verontrustend genoemd worden. Het sluit ook wel een beetje aan bij de vaak gehoorde klacht van volksvertegenwoordigers op alle niveaus: we hebben veel te weinig tijd voor contact met de burgers. Maar het raakt naar mijn idee nog niet aan de kern van het probleem in de huidige democratische rechtsstaat. Contacten met burgers zeggen nog niet meteen iets over de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging. Vaak hebben die contacten, rechtstreeks of via de media, vooral een p.r.-karakter.
Gaat het om het peilen van de stemming onder de burgers of om het behartigen van de reputatie van de vertegenwoordigers? En met wie hebben de vertegenwoordigers contact n wat nemen ze er van mee? Hoe valt de afweging uit tussen de boodschap van actief lobbyende belangengroepen en de belangen van een passief deel van de bevolking dat niet de moeite neemt om naar bewonersbijeenkomsten te komen? Hoe interpreteren onze volksvertegenwoordigers hun verkiezingsprogramma en hoe gaan ze om met het algemeen belang? Zo zijn er meer vragen die niet eenvoudig in een onderzoek zijn onder te brengen, ik realiseer me dat. Maar ze zijn wat mij betreft wel reden om het belang van de resultaten van dit Raadsledenonderzoek enigszins te relativeren.