Moties van wantrouwen, afkeuring en treurnis in cijfers

ANALYSE - van Erie Tanja

Kamerleden kunnen ernstige kritiek op (het beleid, handelen of optreden van) een kabinet, de minister-president of andere bewindspersonen verpakken in een motie. In oplopende kracht kan dat een motie van treurnis, afkeuring of wantrouwen zijn.

In deze bijdrage worden de moties van wantrouwen, afkeuring en treurnis die sinds 1945 zijn ingediend in de Tweede Kamer cijfermatig verkend. Dit gebeurt op basis van getallen die zijn verzameld ten behoeve van de website parlement.com, aangevuld met eigen speurwerk voor de meest recente periode. De cijfers geven een korte inkijk in dit parlementair instrument.

Vooraf enkele korte opmerkingen over deze drie bijzondere vormen van moties (van orde). De motie van treurnis heeft weinig politieke waarde. Hoewel staatsrechtelijk zonder betekenis wordt de motie van treurnis niettemin ingediend omdat de indiener geen steun vindt voor een ‘zwaardere’ motie en/of als een signaal naar de achterban.

Moties van afkeuring en wantrouwen waren lange tijd synoniem van elkaar; meer recent lijkt de motie van afkeuring als een lichtere vorm van de motie van wantrouwen te worden gezien, in ieder geval door Kamerleden. Een motie van afkeuring zou niet dwingen tot aftreden, een motie van wantrouwen wel. Overigens zijn er ook genoeg voorbeelden waar bewindspersonen het eventuele oordeel van de Kamer over hun tekortschietend handelen niet afwachtten, en voor of tijdens een debat hun aftreden al aankondigden, ook zonder een motie.

Bij het veranderend gebruik van moties van afkeuring en wantrouwen moet ook in ogenschouw genomen wordt dat het parlementair taalgebruik verandert en directer is geworden: de bekende motie-Deckers (RKSP) uit 1939, sprak weliswaar van afkeuring maar werd door het kabinet-Colijn V (terecht) geïnterpreteerd als een motie van wantrouwen.

De Kamer, die in meerderheid voorstemde, achtte volgens de tekst van de motie ‘gemeen overleg’ niet mogelijk, wat feitelijk betekende dat er geen vertrouwen tot goede samenwerking bestond. Tegenwoordig zou een Kamerlid dat niet meer zo omfloerst formuleren. De roemruchte motie-Schmelzer (KVP) sprak niet woordelijk van afkeuring (noch van wantrouwen overigens). De motie werd wel als zodanig door premier Jo Cals geïnterpreteerd, en leidde uiteindelijk tot de val van zijn kabinet.

Ten slotte, als indicatie van de verharding van de politieke verhoudingen en in zekere zin ook de uitholling van het instrument: los van een numerieke toename van het aantal moties, kwam het de afgelopen jaren voor dat een motie van wantrouwen al in de eerste termijn is ingediend (dus zonder de reactie van regeringszijde af te wachten), en zonder een inhoudelijke toelichting.

Dit geldt voor de afgestemde motie van wantrouwen van Kamerlid Geert Wilders (PVV) over de dividendbelasting in 2018 en de eveneens door hem geïnitieerde motie van wantrouwen rondom het optreden van VVD-fractievoorzitter Rutte in de kabinetsformatie van 2021. Onder de kabinetten Rutte was de PVV, onder aanvoering van het lid Wilders, de indiener van de meeste moties: van de 126 moties, zijn er 51 mede door de PVV ondertekend (40%) en was in 35 gevallen (27,8%) de PVV de enige indiener.

In deze bijdrage gaat het in de eerste plaats om het geven van een cijfermatig overzicht; niet om een staatsrechtelijke analyse van de drie instrumenten en hun veranderende betekenis en toepassing. Wel kunnen deze cijfers daar enige achtergrond bij geven. De moties zijn geteld tot en met 23 oktober 2024.

Moties van wantrouwen/afkeuring/treurnis per minister-president (gericht tegen afzonderlijke bewindspersonen of het hele kabinet

* Inclusief motie tegen Rutte als VVD fractievoorzitter

Wat meteen opvalt: het overgrote deel van de bovengenoemde soorten moties wordt niet aangenomen. Dit geeft ze een overwegend declaratoir karakter waarin politiek ongenoegen wordt geuit. Sinds 1945 zijn in de Tweede Kamer in totaal 271 van dergelijke moties ingediend, waarvan 134 moties van wantrouwen, 118 moties van afkeuring, en 19 moties van treurnis. Daarvan werden 5 moties (4 van afkeuring, 1 van treurnis) ingetrokken, afgevoerd of niet behandeld; 7 moties (5 van afkeuring, 2 van treurnis) aangenomen; en 259 moties verworpen.

Op twee moties na zijn alle moties ingediend door één of meer oppositiepartijen. Dit geldt niet voor twee niet-aangenomen moties-Oud (VVD) in 1950 en 1951 gericht tegen het Indonesiëbeleid van het kabinet-Drees I en de al genoemde motie-Schmelzer. Overigens worden ook veel ‘gewone’ moties van orde niet aangenomen.

Als we kijken naar de aantallen moties valt een aantal zaken op. Allereerst dat de moties van treurnis weinig voorkomen, en tussen 1981 en 2004 helemaal niet. Tussen begin jaren ’70 (kabinet-Den Uyl) en eind jaren ’90 (kabinetten-Kok) bleef het totaal aantal moties ongeveer gelijk; daarvoor kwamen ze eigenlijk weinig voor.

Moties van afkeuring kwamen tot 2006 het meeste voor, maar sinds het kabinet-Balkenende IV is de balans veranderd in de richting van de moties van wantrouwen. Het was tijdens het demissionaire kabinet-Balkenende III dat VVD-minister Rita Verdonk (met steun van het kabinet, maar tegen de wil van de meerderheid van de Kamer) aanbleef, ondanks dat tegen haar een motie van afkeuring was aangenomen. Vanaf het laatste kabinet-Balkenende namen de aantallen moties toe, en tijdens zijn laatste kabinet werden alleen nog moties van wantrouwen ingediend.

Het totale aantal ‘reguliere’ moties is in het algemeen de afgelopen decennia weliswaar flink toegenomen, maar de toename is minder sterk als het aantal moties van afkeuring en wantrouwen. Rekening houdend met de zittingsduur van de kabinetten/minister-presidenten, werden er onder Rutte ruim 2,5 keer zoveel moties van wantrouwen, afkeuring of treurnis ingediend als onder Balkenende. Over het kabinet-Schoof is na vier maanden nog weinig te zeggen, maar de eerste signalen wijzen niet op een afname, zo laat de telling hierboven zien.

Aangenomen moties

In de hele hier onderzochte periode gaat het om 5 aangenomen moties van afkeuring en 2 aangenomen moties van treurnis. Al gezegd is dat de dreiging of verwachting van een motie ook al kon leiden tot het vertrek van bewindspersonen. De eerste motie van afkeuring, die als zodanig geteld wordt, was de motie-Schmelzer in 1966 gericht tegen het door Jo Cals (KVP) geleide kabinet.

De motie repte overigens zoals gezegd niet woordelijk van ‘wantrouwen’ of ‘afkeuring’, maar gaf wel uiting aan een breed in de Kamer levend gebrek aan vertrouwen in het financieel-economisch beleid van het kabinet-Cals, dat bovendien te kampen had met een dalende populariteit bij de achterban van regeringspartijen PvdA en KVP. De motie leidde tot de val van het kabinet. Daarna werd tot 2006 geen enkele motie van treurnis, afkeuring of wantrouwen meer aangenomen.

De volgende aangenomen motie was een motie van afkeuring in december 2006 over het handelen van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Rita Verdonk (VVD), die twee door de Kamer aangenomen moties rondom het generaal pardon niet wilde uitvoeren. Bijzonder in dit geval was dat het ging om een motie van afkeuring tegen een demissionair bewindspersoon, die ook niet vertrok (er vond een herschikking van portefeuilles plaats).

In 2010 werd een motie van treurnis aangenomen rondom de glossy ‘Gerda’ van minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit Gerda Verburg (CDA, 2010) en werd gesteund door regeringspartij PvdA. De motie was ingediend door Marianne Thieme (Partij voor de Dieren), die het ‘ongehoord’ vond dat een tijdschrift dat de minister en haar beleid ‘verheerlijkte’ op kosten van de belastingbetaler in verkiezingstijd werd verspreid.

De glossy was gemaakt ter gelegenheid van het 75-jarig bestaan van het ministerie en werd in een oplage van 830.000 meegestuurd met vrouwenbladen als Margriet, Libelle en Flair. De minister ‘betreurde’ op haar beurt het ontstane beeld.

Op 2 april 2021 volgde een bijzondere motie van afkeuring, omdat deze niet gericht was tot een lid van het kabinet, of althans niet in diens hoedanigheid van een lid van het kabinet. Tijdens de formatie van het kabinet-Rutte IV kreeg Rutte in april 2021 als VVD-fractievoorzitter een motie van afkeuring tegen zich gericht omdat in een uitgelekte memo (‘positie Omtzigt – functie elders’) de schijn was gewekt dat een kritisch Kamerlid buitenspel gezet moest worden en Rutte daarover niet de waarheid had gesproken in het Kamerdebat.

De laatste drie moties speelden alle drie rondom de Nederlandse militaire aanwezigheid in Afghanistan. Allereerst was er de aangenomen motie van treurnis van PvdA, GroenLinks en D66 die de als onzorgvuldig gekwalificeerde uitzending van militairen naar Afghanistan (2021) betrof. Deze motie was gericht tegen het hele kabinet, dat voordat het Kamerdebat over het besluit tot uitzending begonnen was, al militairen naar Afghanistan had laten vertrekken. Het kabinet was overigens op moment van aannemen al demissionair, in verband met de toeslagenaffaire.

De twee laatste moties van afkeuring gingen specifiek over het handelen rondom de rommelig verlopen evacuatieoperatie uit Afghanistan in augustus 2021. De eerste motie van afkeuring was gericht tegen de toenmalige demissionair minister van Defensie, Ank Bijleveld (CDA), voor haar rol in deze evacuaties, en ging in het bijzonder over het niet-evacueren van (alle) tolken die voor Nederland hadden gewerkt.

Nadat haar aanblijven discussie opriep, trad zij, in tegenstelling tot Verdonk in 2006, wel af. Daarbij speelde ongetwijfeld mee dat demissionair minister van Buitenlandse Zaken Sigrid Kaag (D66) een dag eerder wel was afgetreden. In het debat over de evacuatieoperatie kreeg namelijk ook het gehele demissionaire kabinet-Rutte III een motie van afkeuring tegen zich aangenomen. Deze motie betrof de onvoldoende bescherming van het lokaal ambassadepersoneel, waarover Kaag als minister van Buitenlandse Zaken specifiek werd aangesproken.

De cijfers, en vooral de grote toename van het aantal moties van wantrouwen en afkeuring sinds 2006, maken duidelijk dat de terughoudendheid van het uitspreken van afkeuring of wantrouwen in een kabinet die vroeger bestond, is verdwenen. Analyse van de redenen daarvoor, vereist nader onderzoek. Wel is de groeiende behoefte zichtbaar onder oppositiepartijen tot het uitspreken van afkeuring en vooral wantrouwen in (leden van) het zittende kabinet, ook als duidelijk is dat dit zonder politieke gevolgen blijft.

De vraag is of het op deze manier niet veel meer een middel is dat wordt ingezet voor de achterban en bühne, en een kenmerk van een toenemend gepolariseerd debat waar verkiezingen nooit ver weg lijken, dan een staatsrechtelijk instrument bedoeld om de verhouding tussen Kamer en kabinet te reguleren.

Dit artikel verscheen eerder in De Hofvijver van het Monte4swquieu Instituut.
Met dank aan Bert van den Braak van het Montesquieu Instituut. Erie Tanja is historisch onderzoeker en promoveerde in 2011 op een proefschrift over de parlementaire cultuur van de Tweede Kamer 1866-1940