Laat Europa het asielvraagstuk nu eens echt grondig aanpakken

ANALYSE - Europa kan de humanitaire crisis in de Middellandse Zee niet langer negeren. Als het de dood van nog meer vluchtelingen wil vermijden, zal het haar asielbeleid moeten repareren, haar aanwezigheid op zee moeten vergroten, en een sterkere rol in Libië moeten spelen.

Er is iets fundamenteel mis met Europa’s benadering van irreguliere migranten. Na de scheepsramp op de Middellandse zee, waarbij meer dan 700 migranten omkwamen, heeft de Europese Commissie een 10-puntenplan van aanpak over migratie onthuld. Dat bevat een aantal goede punten, maar het kan slechts het begin zijn.

Ten aanzien van migratie en asielbeleid loopt er een breuklijn tussen Noord en Zuid door de EU. Onder het verdrag van Schengen (waar het VK en Ierland geen deel van uitmaken) zijn alle leden verantwoordelijk voor de veiligheid van de buitengrenzen van de Unie. De veronderstelling is eenvoudig: in een gebied met vrije beweging zonder grenzen zijn de migratieproblemen van één lidstaat de problemen van de Unie als geheel. Maar de EU heeft al twintig jaar geen gemeenschappelijk migratiebeleid.

Dublinsysteem

Europa’s asielsysteem, het zogeheten ‘Dublin system’, heeft nogal wat frictie binnen de Unie veroorzaakt. Volgens dit systeem is de EU-lidstaat waar een migrant het eerste aankomt primair verantwoordelijk voor het verwerken van een asielaanvraag. Dit plaatst een onredelijke last op landen die aan conflictzones grenzen, zoals Italië, Griekenland of Malta. Deze landen, overladen met aanvragen, wijzen de overweldigende meerderheid daarvan af. Dus reizen asielzoekers naar andere landen, zoals Duitsland of Zweden. Hier hebben ze betere kansen op een succesvolle aanvraag; maar de lokale bevolking stoort zich aan hen als een toenemende last op de sociale voorzieningen. Noordelijke lidstaten willen een asielbeleid dat migranten in het Zuiden houdt, maar hen humaan behandelt, terwijl Zuidelijke lidstaten willen dat het Noorden in de lasten deelt door meer migranten te accepteren. De Middellandse vluchtelingencrisis toont aan dat dit systeem onhoudbaar is.

Mare Nostrum

Toen de volksopstanden in Libië en Syrië in bloedige conflicten veranderden, begonnen tienduizenden mensen hun levens te riskeren op lekkende boten teneinde de Middellandse Zee over te steken, liever dan een onzeker lot thuis te ondergaan. De problemen werden nog groter toen smokkelnetwerken de wetteloosheid in Libië uitbuitten om een nieuwe, lucratieve toegangsweg te scheppen waarmee zij Afrikaanse migranten naar de EU konden brengen. De krakkemikkige smokkelschepen kwamen vaak in de problemen op volle zee, per ongeluk of moedwillig.

In oktober 2013, drie jaar nadat de Arabische opstanden waren begonnen, besloot de Italiaanse overheid van toenmalige premier Enrico Letta een search-and-rescue-operatie op te zetten, onder de naam ‘Mare Nostrum’. Met een budget van 9 miljoen euro per maand patrouilleerden de Italiaanse autoriteiten in zowel Italiaanse als Libische wateren. Tussen oktober 2013 and oktober 2014 (waarna de operatie werd vervangen door de EU-geleide ‘Triton’-missie), hielp ‘Mare Nostrum’ bij het redden van 150.000 levens en arresteerde men 351 smokkelaars. Desalniettemin hield de toevloed van migranten aan en voorstellingen van overvolle bootjes die Lampedusa bereikten werden een symbool van Europa’s gefaalde migratiebeleid. Volgens de International Organisation for Migration, bereikten in 2014 meer dan 170.000 migranten Italië via de zee.

Triton

In oktober 2014 deed de Italiaanse overheid een beroep op steun van de EU. De Italiaanse eis om ‘Mare Nostrum’ te versterken werd begroet door kritiek vanuit Noordelijke lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland. Zij betoogden dat Italië een ‘aanzuigende werking’ had geschapen door een search-and-rescue-operatie op te zetten. In hun optiek moedigde het vooruitzicht op zee gered te worden nodeloos meer migranten aan de oversteek te wagen. Duitsland, Frankrijk, Zweden en het VK vormen de topbestemmingen voor asielzoekers en hun overheden zien zich geconfronteerd met toenemende binnenlandse druk deze cijfers omlaag te krijgen.

Het compromis dat uit deze Noord-Zuid discussie naar boven kwam was operatie ‘Triton’. Dit is een EU-geleide operatie, met een beperkter mandaat, budget en operatiegebied dan ‘Mare Nostrum’. Het heeft geen mandaat om proactief naar schepen in nood te zoeken en deze te redden; het heeft een maandelijks budget van 2,9 miljoen euro met een beperkte vloot van twee luchttoestellen, één helicopter en zes patrouilleschepen, en het bestrijkt alleen de Italiaanse wateren.

Tijdens de eerste drie maanden van operatie ‘Triton’ (vanaf het einde van oktober tot het einde van December 2014) heeft Frontex, het grensagentschap van de EU, een toename in migranten waargenomen van 160 procent, vergeleken met dezelfde periode in 2013, toen de Italiaanse reddingsoperatie nog gaande was. Ondertussen rijst het aantal doden in de Middellandse Zee de pan uit: meer dan 1750 migranten zijn omgekomen sinds begin 2015, in verhouding tot 56 gerapporteerde doden in dezelfde periode in 2014. Sinds ‘Triton’ is opgezet hebben meer migranten geprobeerd Europese grond te bereiken, en zijn er velen meer gestorven bij hun poging daartoe. Dit doet vermoeden dat andere factoren dan een ‘aanzuigende werking’ migranten ertoe brengen aan boord van de schepen te stappen.

Factoren achter asielmigratie

Deze factoren zijn voornamelijk verbonden aan buitenlands beleid en niet aan migratiebeleid. Sinds oktober 2014 is het conflict in Libië verergerd: het land is uiteengevallen en de terroristische groepering die de Islamitische Staat heet maakt inmiddels deel uit van de strijd. Vluchtelingen op weg naar Europa moeten een dodelijke spitsroedengang lopen in Libië: ze worden gekoeioneerd, mishandeld en soms vermoord door de strijdende partijen. Maar de chaos in het land en haar nabijheid tot Europa maken het de droom van elke smokkelaar. Wat verder weg zorgen de terroristische groep Boko Haram in Nigeria, onderdrukking in Eritrea en aanhoudend geweld in Somalië voor een aanhoudende stroom vluchtelingen. De toevloed aan vluchtelingen vanuit de Syrische burgeroorlog houdt onverminderd aan en velen van hen bereiken Europa nu via Libië.

Niet alle irreguliere migranten zijn vluchtelingen. Sommigen zijn eenvoudigweg economische migranten. Maar Europa’s onvermogen om deze crises te beheren heeft een toename in het aantal irreguliere migranten aangewakkerd. De mogelijkheid van potentiële terroristen die zich verbergen onder legitieme vluchtelingen is een bijkomende reden voor de EU om een serieus, omvattend perspectief op de migratiekwestie te ontwikkelen.

Tienpuntenplan

Het 10-puntenplan van aanpak van de Europese Commissie is een stap in de goede richting. De Commissie heeft gelijk om aan te dringen op een vergroting van de middelen voor Triton. Europese leiders zouden niet alleen een verhoging van het budget moeten overeenkomen, maar ook van haar logistieke middelen. Het groeiende dodental toont aan dat de beschikbare vloot en mankracht niet toereikend zijn. Meer helikopters, schepen en surveillancemiddelen zijn nodig. Aangezien er geen Libische kustwacht of marine van betekenis is, zouden Europese overheden in moeten stemmen met het uitbreiden van het mandaat van de operatie en deze moeten toestaan Libische wateren te verkennen, zoals ‘Mare Nostrum’ deed.

Naast het vergroten van de capaciteiten van Triton, zou haar mandaat verbreed moeten worden om schepen in problemen bij te staan. Dit past niet binnen het bestaande mandaat van Frontex, zoals de Commissie suggereert, aangezien Frontex niet meer is dan een agentschap voor grensbewaking. Onwillige overheden dienen te beseffen dat het hameren op de ‘aanzuigende werking’ niet enkel feitelijk onjuist is, maar tevens moreel onverdedigbaar.

Schepen vernietigen

De Commissie heeft voorgesteld om smokkelvaartuigen in beslag te nemen en te vernietigen, met een schuin oog kijkend naar de EU anti-piraterijmissie ‘Atalanta’, die even buiten de Hoorn van Afrika en in de Golf van Aden opereert. Maar migrantenstromen zullen niet stoppen wanneer de EU oude vissersboten begint af te zinken. Dergelijk beleid zal enkel de prijs omhoogdrijven die een migrant aan een smokkelaar moet betalen voor zijn of haar doortocht naar Europa.

Smokkelaars en piraten zijn nu eenmaal niet hetzelfde en kunnen niet op dezelfde manier verslagen worden. Hoewel militair machtsvertoon piraten mogelijk afschrikt, is het vooruitzicht van mariniers die schieten op of abseilen in boten gevuld met wanhopige burgers geen welkome gedachte. Een deel van het succes van operatie Atalanta was het gevolg van het aanvallen van piratennesten op land in Somalië. Smokkelnetwerken daarentegen opereren verspreid; degenen die aan de touwtjes trekken kunnen zich heel wel in een internetcafé in Bamako, Benghazi of Bari bevinden. Wil je dat opdoeken, dan vereist dat doelmatige inlichtingen- en wetshandhavingsoperaties, geen militaire intimidatie.

De EU heeft het idee opgeworpen om boten te vernietigen voordat ze kunnen worden gebruikt voor het smokkelen. Dat klinkt ferm, maar hoe onderscheidt men een smokkelvaartuig vam een legitieme trawler of handelsschip van elkaar? Niet iedere Libische visser doet dubbeldienst als een mensensmokkelaar. En vele smokkelschepen vertrekken vanuit Turkije, Egypte, Tunesië of elders; de EU kan ze niet allemaal afzinken. De EU zou zeker op handen zijnde smokkelpraktijken moeten verhinderen – bijvoorbeeld wanneer duidelijk is dat mensen op een boot geladen worden – maar het verkrijgen van dergelijke informatie in real time teneinde zo’n operatie mogelijk te maken zou een enorme inlichtenopgave zijn.

Vraag en aanbod

Er is een markt voor het smokkelen van mensen, en Europese leiders moeten de dynamieken van vraag en aanbod op waarde weten te schatten. Europa zou zich moeten concentreren op de problemen aan land; de factoren die mensen er überhaupt toe brengen om hun levens te riskeren op roestige boten. Europa zal in moeten gaan op de wetteloosheid in Libië en de Burgeroorlog in Syrië. In de afwezigheid van een functionerende, centrale overheid in Libië, zou de EU een civiel-militaire missie op de grond moeten opzetten en een veilige zone scheppen waar migranten kunnen worden verwerkt. Deze zone zou aanvankelijk moeten worden opgezet in een gebied onder controle van Libië’s internationaal erkende overheid, op dit moment in ballingschap in het Oosten van het land. De crisis in het Middellandse Zeegebied zou Europa moeten dwingen om meer verantwoordelijkheid te nemen om de ineenstorting van Libië te voorkomen.

Oplossingen

Het plan van de Commissie biedt enkele schuchtere ideeën voor het onopgeloste vraagstuk hoe de lasten binnen het asielsysteem van de EU eerlijker verdeeld kunnen worden: de Commissie belooft om “opties te overwegen voor een ‘emergency relocation mechanism’.” Deze maatregel toont aan dat de EU zich langzamerhand aan het bezinnen is hoe de tekortkomingen van het Dublinsysteem ondervangen kunnen worden. Haar laatste herziening, ‘Dublin-III’ genaamd, ging duidelijk nog niet ver genoeg. Europa’s leiders zouden stoutmoediger moeten zijn. Zij zouden de regel van eerste aankomst moeten heroverwegen en de daadwerkelijke uitvoering van alle bestaande EU-richtlijnen over asielzoekers moeten waarborgen. Dit zou bijdragen aan het gelijktrekken van nationale asielstandaarden en een gelijkmatiger verspreiding van vluchtelingen rond de EU.

Tenslotte: het plan van aanpak van de Commissie belooft om “een nieuw terugkeerprogramma op te zetten voor de gezwinde terugkeer van irreguliere migranten.” Dat klinkt mooi en wel, maar zo’n programma zal niet werken zonder een functionerende Libische overheid die kan onderhandelen over de voorwaarden van terugkeer van migranten.

Conclusie

Terwijl de conflicten in Europa’s achtertuin voortduren of zelfs intensiveren, zullen meer en meer mensen hun levens riskeren om hun landen van herkomst te ontvluchten. Het wegkijken van de verplichting van de EU om degenen in nood te hulp te schieten zou noch moreel zijn, noch samenvallen met de buitenlandse belangen van de EU. De binnenlandse migratiepolitiek is lastig voor vele lidstaten, waaronder het Verenigd Koninkrijk. Migratie is een kwestie die Europa’s rechtspopulistische partijen verenigt. Maar het huidige systeem, die problemen en spanning in vele landen schept, doet niets om het niveau van ressentiment tegen immigranten te verlagen. Zoals de EU-commissaris voor Migratie, Dimitris Avramopolous het stelt: “als Europa geen verenigd front vormt om tragedies zoals deze voortaan te stoppen, zal er maar één winnaar zijn: de populisten.”

Camino Mortera-Martinez en Rem Korteweg zijn respectievelijk research fellow en senior research fellow bij het Centre for European Reform.

Dit stuk verscheen eerder op de website van het CER onder de titel ‘Dead in the water: Fixing the EU’s failed approach to Mediterranean migrants’