In tweede lezing

ANALYSE - van Prof.Dr. Joop van den Berg.

Grondwetsvoorstellen moeten een ingewikkelde en langdurige procedure van besluitvorming ondergaan. Dat is niet voor niets het geval. Uitgangspunt is dat bepalingen in de Grondwet resistent dienen te zijn tegen plotseling opkomende en tijdgebonden politieke opwellingen. Constitutionele instituties zijn te kostbaar om in een vloek en een zucht te veranderen. Op zulke instituties kan men maar beter zuinig zijn.

Vandaar de procedure die voorziet in een ‘eerste lezing’ waarin een wijzigingsvoorstel in Tweede en Eerste Kamer wordt behandeld. Voor aanneming is een gewone meerderheid in beide Kamers voldoende. Daarna dient de Tweede Kamer te worden ontbonden, zodat de kiezer zich kan uitspreken over het wijzigingsvoorstel. Daarna komt het opnieuw in behandeling en dan is een meerderheid van twee derden van de aanwezige leden van beide Kamers nodig, wil het voorstel daadwerkelijk leiden tot verandering van de Grondwet.

Er is alleen iets vreemds aan de hand. Van de hiervoor genoemde Kamerontbinding merkt geen mens iets. Er wordt met ontbinding immers gewacht tot de gewone verkiezingsdag in aantocht is, zodat de Tweede Kamer niet apart voor een grondwetswijziging hoeft te worden ontbonden.

Dat is misschien heel praktisch – verkiezingen plegen heel wat overhoop te halen – maar het is ook eigenaardig. In de campagne voor de verkiezingen gaat het nooit over de wijziging van de Grondwet. Zelfs toen de bevolking zich, bij de verkiezingen van 1981, moest uitspreken over een algehele herziening van de Grondwet, heeft zij van niets geweten. Het ging vooral over sombere vooruitzichten voor de overheidsfinanciën en, belangrijker nog, voor de werkgelegenheid, maar niet over de Grondwet. Ook eerdere en latere (kleinere) wijzigingen zijn aldus ‘stiekem’ aan de kiezers voorgelegd.

Dat heeft een eigenaardig politiek nadeel. Omdat de kiezers van niets weten, weten parlementariërs vervolgens niet hoe de kiezers zich hebben uitgesproken, vóór of tegen de herziening. Meestal komt het erop neer, dat de Tweede Kamer uitgaat van goedkeuring door de kiezer en zonder veel omhaal de wijziging met de vereiste meerderheid accepteert. Men had de ontbinding dus net zo goed achterwege kunnen laten. Hetzelfde geldt in principe voor de Eerste Kamer, maar hoewel deze niet wordt ontbonden (dat gebeurt sedert 1995 niet meer), wil die er nog wel eens goed voor gaan zitten en de herziening behandelen alsof zij die voor het eerste onder ogen krijgt.

Zo ook weer met het voorstel tot wijziging van art. 131 van de Grondwet dat voorziet in de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning door middel van een Koninklijk Besluit. Dankzij een initiatiefvoorstel van D66 wordt gepoogd de wijze van aanstelling van beide ambtsdragers uit de Grondwet te halen. De wetgever bepaalt dan hoe beide functionarissen worden aangewezen. Dit voorstel is in eerste lezing met de normale meerderheid goedgekeurd door Tweede en Eerste Kamer in het voorjaar van 2015. Bij de verkiezingen van 2017 heeft de kiezer zogenaamd zijn mening over dat voorstel gegeven; volstrekt formeel want, als gezegd, hij wist nergens van. De Tweede Kamer is er begin dit jaar met de vereiste meerderheid van twee derden mee akkoord gegaan, nadat zij er verder weinig woorden aan had vuil gemaakt. Wel te begrijpen, want dat was in het regeerakkoord afgesproken, daargelaten dat er ook buiten de coalitie veel instemming was met de ‘deconstitutionalisering’.

Het is dan een tikje vreemd dat de Eerste Kamer doet alsof er niets is beslist en het voorstel weer grondig gaat bespreken. Als de Tweede Kamer zich tot twee maal toe stellig politiek heeft uitgesproken en dit de tweede maal heeft gedaan met de vereiste gekwalificeerde meerderheid, ligt het dan nog in de rede dat de Eerste Kamer als het ware ‘van voor af aan’ begint? Is er dan niet eerder aanleiding om zich bij de uitgesproken politieke voorkeur van de Tweede Kamer neer te leggen? Natuurlijk, de Eerste Kamer mag de minister en de initiatiefnemer nog één keer stevig aan de tand voelen, maar daar zou het dan toch bij moeten blijven, zou je zeggen.

Het zou echter niet de eerste keer zijn als de Eerste Kamer de volgehouden voorkeur van de Tweede Kamer negeert en de grondwetswijziging afwijst, althans niet van voldoende meerderheid voorziet. Formeel mag het, maar of het ook erg netjes is..?

Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.