Hoogleraar rechtssociologie Marc Hertogh: ‘Het uitgangspunt is: misschien ben jij een fraudeur’

INTERVIEW - door Jurre van den Berg.

Uitkeringsgerechtigden achter de broek zitten is politiek gezien in de mode, maar effectief is het zeker niet altijd. Dat concludeert een team van de Rijksuniversiteit Groningen na vier jaar onderzoek. ‘Als 8 procent fraudeert, doet 92 procent dat niet’, zegt hoogleraar rechtssociologie Marc Hertogh.

‘De spaarzame berichten van het UWV waren dreigementen: ‘Als u niet binnen zoveel tijd dat doet, komt uw uitkering te vervallen.’

‘Ze zetten je onder druk, dreigen met straffen maar helpen niet met het vinden van een baan, of helpen je niet met extra cursussen of iets dergelijks.’

Het zijn zomaar twee citaten van uitkeringsgerechtigden uit het onderzoek van Marc Hertogh en zijn collega’s aan de Rijksuniversiteit Groningen. In de afgelopen jaren, zo stellen zij, is er een politiek klimaat ontstaan waarin het bestrijden van fraude en misbruik centraal staan en sancties en maatregelen de boventoon voeren. De SZW-wetgeving, beter bekend als ‘de Fraudewet’ uit 2013 wordt als een exponent van dit tij beschouwd. Sociale diensten zetten zelfs verborgen camera’s en gps-trackers in om bijstandsfraude op te sporen, zo bleek onlangs uit onderzoek van de Volkskrant.

Vier jaar lang deed hoogleraar rechtssociologie Hertogh en zijn team onderzoek naar handhaving in de sociale zekerheid. De discussie, zegt hij, is tot nu toe vooral normatief en juridisch geweest. Of een harde aanpak werkt, is zelden aan de orde – laat staan dat daarbij het perspectief van uitkeringsgerechtigden betrokken werd.

Hertogh en collega’s deden dat wel. Ze organiseerden focusgroepen met uitkeringsgerechtigden en leden van cliëntenraden en met medewerkers van sociale diensten en UWV’s. Ze voerden case studies uit bij drie (anonieme) gemeentelijke Sociale Diensten en twee UWV Werkbedrijven. En ze deden enquêteonderzoek onder 1300 uitkeringsontvangers.

Naar de invloed van handhavingstijl op de kans dat mensen vanuit een uitkering een baan vinden, keken de onderzoekers niet. Wel stellen zij vast dat ruim de helft van de uitkeringsgerechtigden (54%) de uitvoeringsinstantie ziet als een ‘politieagent’: iemand die hen straf geeft als ze zich niet houden aan de verplichtingen van hun uitkering. Een kwart van de uitkeringsgerechtigden (26%) ziet zijn uitvoeringsinstantie als een ‘begeleider’: iemand die helpt bij het nakomen van de verplichtingen van de uitkering.

Meest opvallend: er is geen aantoonbare relatie tussen de strikte handhaving waar de politiek op aanstuurt en het naleven van de regels. Sterker: soms heeft de nadruk op sancties een averechts effect en gooien uitkeringsgerechtigden hun kont tegen de krib en worden ze van meegaand juist omzeilend.

Voor de presentatie van hun bevindingen trokken Hertogh en zijn collega-onderzoekers naar Nieuwspoort in Den Haag. De locatie was ook gekozen om politici en beleidsmakers met de neus op de feiten te drukken, zegt Hertogh. ‘We wilden onze bevindingen breed onder de aandacht brengen. En dat lukt in het centrum van Den Haag nu eenmaal beter dan in het centrum van Groningen.’

Is het Nederlandse uitkeringenbeleid echt zo repressief?

‘Ja, dat zien we zeker terug bij uitvoeringsdiensten. ‘Het is ook mijn belastinggeld’, hoor je daar. En: ‘Ze moeten zo snel mogelijk weer aan het werk.’ De toon is streng en dat wordt door uitkeringsgerechtigden ook zo ervaren. Het gesprek begint niet neutraal, maar cynisch. Het uitgangspunt is bijna altijd: jij bent een potentiële fraudeur. Van uitkeringsgerechtigden horen we dat ze weinig contact met de uitkeringsinstantie hebben, zich netjes aan de regels houden, maar niet merken dat de grondhouding tegenover hen verandert. Dat stompt af.’

‘De definitie van fraude is ondertussen opgerekt. Het gaat heel vaak niet om verkeerde bedoelingen, maar over onbewust gedrag. Een formulier dat te laat is opgestuurd bijvoorbeeld. Soms moet een instantie toegeven dat iemand voorbarig als fraudeur is bestempeld. Maar dat zelfinzicht voert niet de boventoon.’

Uit het onderzoek blijkt geen aantoonbaar verband tussen ‘repressieve’ handhaving en naleving. Soms werkt het zelfs averechts. Hoe komt dat?

‘Onze boodschap is niet: stop maar met handhaven. Het debat tussen een harde en een softe aanpak is vernauwd. De essentie is: probeer af te stemmen op individuele gevallen. “Slimme handhaving” noemen we dat. Soms is een aanpak met harde sancties heel effectief. Maar zeker niet bij iedereen. Als 8 procent fraudeert, doet 92 procent dat niet.’

‘Er is lang gedacht: baat het niet, dan schaadt het niet. Maar mensen stellen hun houding bij, afhankelijk van hoe ze benaderd worden. De meeste uitkeringsgerechtigden zijn aanvankelijk welwillend. Maar ze worden consequent benaderen als potentiële fraudeur. Dan gaan mensen zich terugtrekken, raken ze gefrustreerd en gaan ze regels omzeilen. Als je geen concrete aanleiding hebt om iemand te wantrouwen, wees daar dan voorzichtig mee.’

Effectiviteit is niet het enige doel van de fraudeaanpak. Het gaat ook om het morele statement, de symboolfunctie.
‘De discussie is erg normatief en politiek. Maar het is tot dusver wel een betrekkelijk feitenvrije discussie geweest. Tijdens ons onderzoek hebben we onze bevindingen regelmatig teruggekoppeld naar de praktijk. Daar kwamen soms felle reacties op, zoals: wij hebben juist heel goede ervaringen met sanctioneren en uit onderzoek blijkt ook dat het werkt. Maar bij nader inzien bleek dat onderzoek niet te bestaan. Er gaapt een grote kloof tussen de stelligheid waarmee sanctioneren verdedigd wordt en de evidentie voor de effectiviteit ervan. Criminologen hebben twintig jaar geleden al afscheid genomen van een punitieve aanpak.’

‘Dat neemt allemaal niet weg dat er ook een normatieve discussie nodig is: hoe denken we over sociale zekerheid? Ik hoorde Joram van Klaveren, voorheen PVV, op de radio reageren op ons onderzoek. Hij vond het maar onzin dat we überhaupt het perspectief van uitkeringsgerechtigden in ogenschouw hadden genomen. Het is niet mijn standpunt, maar zo kun je er ook over denken.’

Is er een groep waarbij een strenge aanpak wel werkt?

‘Er is zeker een categorie, die kiest voor omzeiling, die daar gevoelig voor is. Die mensen kijken naar pakkans, naar verwacht voordeel, opereren berekend. Bij zo iemand kan maatwerk dus betekenen: wel sanctioneren. Niet vanuit een normatieve overtuiging, maar omdat het effectief is.’

Medewerkers van het UWV en sociale diensten wijken regelmatig af van de strikte regels, zoals blijkt uit Lipsky’s ‘street level bureaucrats’.

‘Beleid wordt gemaakt in de uitvoering, niet in Den Haag. Dat inzicht is niet nieuw. Maar we vinden Lipsky eigenlijk te cynisch. Hij geeft als redenen waarom uitvoerders afwijken van de voorschriften dat ze zo snel mogelijk weer naar huis willen, of dat ze het te ingewikkeld vinden. Wij kwamen vooral ambtenaren tegen die zich afvroegen: Wat maakt mij een goede professional? Wat werkt het beste bij wie?’

‘We hoorden bij een sociale dienst ambtenaren zeggen: we vinden het jammer dat die nieuwe strenge fraudewet er is gekomen, die doorkruist onze opvattingen. Maar er zijn ook medewerkers die zeiden: ik maak de wetten niet, ik voer de regels uit.’

‘Er is behoorlijk wat variatie in de omgang met de regels. Tussen uitvoeringsinstanties, maar ook binnen een UVW of zelfs op individueel niveau. De een zegt: mijn manager wil niet dat we te vrij omgaan met de instructies. Tegelijkertijd zijn er leidinggevenden die zeggen: ik heb professionals in dienst genomen, die ga ik niet voorkauwen wat ze in individuele gevallen moeten beslissen. De politieke kleur van een wethouder kan er zeker toe doen. Al blijft er op de grond niet altijd veel over van, bijvoorbeeld, de retoriek over de tegenprestatie in Rotterdam.’

Het vraagt nogal wat we uitvoerders, die ‘slimme handhaving’: enerzijds steeds inschatten wat voor vlees je in de kuip hebt, anderzijds verschil durven maken in een verzorgingsstaat die ingericht is op uniformiteit.

‘Je kunt makkelijk als wetenschapper roepen: maatwerk moet. Er zitten inderdaad allerlei praktische en juridische haken en ogen aan. Dan gaat het al snel over het gelijkheidsbeginsel. Maar de Nationale ombudsman zei bij de presentatie van ons onderzoek bijvoorbeeld: rechters doen de hele dag niks anders dan individuele oplossingen zoeken in individuele gevallen.’

‘Met gelijke behandeling kun je alles doodslaan. Als je mensen beter kunt helpen met een persoonlijke aanpak, zou je die ruimte moeten benutten. Ik heb dat wel eens ‘situationele gelijkheid’ genoemd. Maar we staan pas aan het begin van de discussie over hoe rechtvaardigheid een plek krijgt in de moderne verzorgingsstaat.’

‘Daarnaast zijn er praktische problemen die meer variatie in de weg staan. Een manager zei: ik zou mijn medewerkers graag meer naar individuele situaties willen laten kijken, maar met de komst van de nieuwe fraudewet heb ik juist mensen aangenomen die goed passen bij een strenge aanpak. Moet ik hen nu opeens opdragen zich meer in cliënten in te leven?’

Dit artikel van Jurre van den Berg (redacteur van socialevraagstukken.nl en van de Volkskrant) verscheen eerder op Sociale Vraagstukken.

Literatuur:
Marc Hertogh, Willem Bantema, Heleen Weyers, Heinrich Winter en Paulien de Winter (2018). Slimme handhaving. Een empirisch onderzoek naar handhaving en naleving van de socialezekerheidswetgeving. Boom Juridische Uitgevers.