Hoe regeren wij?

ANALYSE - Over de vereisten voor een effectief beleid.

Al vaker heb ik geschreven over de ontwikkeling van Lelystad Airport. Als actief zweefvlieger ben ik ook belanghebbende, maar daarom gaat het me niet. De landelijke organisatie KNVvL doet zijn best en de bewoners uit diverse landsdelen laten zich oppositioneel goed horen.

Boeiend vind ik de gang der dingen als politicoloog. Wat gebeurt er nu eigenlijk en waarom loopt het zo als het gaat? Het FD van 11 december schrijft dat experts een braindrain zien bij het ministerie van Infrastructuur.  Dat is geen verrassende mededeling. Inhoudelijke kennis is niet in tel in de overheidsbureaucratie, als je maar verstand hebt van processen en management.

Waarom is het proces zo belangrijk? Welke dingen zijn bepalend voor de effectiviteit van het optreden van de overheid? De rapportage van de Bewonersdelegatie Aansluitroutes Lelystad heeft de titel “Een ander geluid”. Het is een stuk met verbluffende kwaliteit.

Wat is nodig?

De kernvraag is natuurlijk: wat hebben we nodig voor effectief beleid? Het is niet zo moeilijk daarvoor een aantal vereisten te noemen:

• Het beleid moet een heldere en te verdedigen doelstelling hebben;
• Het beleid moet geen bijeffecten hebben, die tegenwerken;
• Het beleid moet te funderen zijn op heldere regelgeving;
• Het beleid moet worden uitgevoerd in een samenhangende organisatievorm;
• Het beleid moet door en in de politieke omgeving worden gedragen;
• Het beleid moet worden vormgegeven volgens zorgvuldige procedures;
• Het beleid moet worden uitgevoerd door bevoegde en verantwoordelijke partijen.

Dat is geen opmerkelijk lijstje: wie wil kan daar naar behoefte aan toevoegen of afdoen. Het aardige ervan is dat dit lijstje valt terug te vinden in de genoemde rapportage en dat de toetsing kraakhelder maakt wat er fout ging en wat er in veel andere dossiers bijna elke dag fout gaat.

De doelstelling

Het is verbazend, maar de doelstelling is bij veel beleid een fors probleem. In het luchtvaartbeleid is de limiet van 500.000 bewegingen op Schiphol alleen helder als hard criterium. Maar bij de verbinding tussen de klimaatdoelstellingen van Parijs, ontstaan meteen vraagtekens: waarom is de groei van het vakantievliegverkeer op Schiphol een natuurverschijnsel? Kan dat vakantieverkeer ook worden afgeremd of teruggedrongen? Wat doet die groei met het natuurlijk milieu?

Verdedigen is nog lastiger. Is het afscheiden van vakantieverkeer de goede oplossing? Is de keuze voor Lelystad de goede oplossing? Is het handhaven van Schiphol op de huidige locatie de goede oplossing? Zou met andere keuzen de schade/hinder voor mens en milieu beperkter zijn geweest?

Bijeffecten

De keuze voor Lelystad heeft forse invloed op de manier waarop de verkeersleiding het vliegverkeer boven de Randstad kan afwikkelen. Het probleem van beleid is dat er altijd bijeffecten zijn, die nieuwe problemen veroorzaken. Maar als de beleidsmakers tot een conclusie zijn gekomen, worden die problemen weggemoffeld, want niets menselijks is ons vreemd. Alleen zijn die problemen er natuurlijk wel en vragen zij ook weer om beleid. Zo wordt de wereld ingewikkelder.

Gekozen is voor een oplossing waarmee het verkeer van Lelystad onder het verkeer voor Schiphol blijft. Het gevolg: laag vliegen over grote delen van het land.

Heldere regelgeving

Het is een misverstand te denken dat bestaande wettelijke structuren compleet zijn, of naadloos aansluiten op andere wetten. Als dat zo was, zouden we met veel minder rechters en juristen toe kunnen.

De bewonersdelegatie constateert dat Nederland wel wetgeving kent voor kleine wijzigingen in het luchtruim rond luchthavens, maar geen adequate regelgeving voor ingrijpender wijzigingen in het luchtruim op wat grotere afstand van luchthavens en op hoger niveau.

Organisatievormen

De vraag is altijd ook hoe je iets organiseert bij de uitvoering. Dat is niet eenvoudig rond Lelystad: op hoger niveau is Eurocontrol (Benelux + Duitsland) de baas, rond Schiphol en het naderingsgebied de LVNL (Luchtverkeersleiding Nederland), terwijl het militaire luchtruim onder CLSK (Commando der Luchtstrijdkrachten) valt.

Er zijn twee ministeries bevoegd: Infrastructuur en Waterstaat en Defensie. De consultatie is deels verlopen via de Alderstafel,  maar ook via de wettelijke procedure, met assistentie van Deloitte Consulting. Echt helder lijkt de procedure niet. De bewoners willen graag “een volwassen consultatie en communicatieproces.” (aanbeveling 61)

Politiek draagvlak

De mate waarin beleidskeuzen worden gedragen in de politieke omgeving moet doorgaans blijken uit het openbaar debat in vertegenwoordigende organen. Daarvoor is toetsing nodig door departementale uitvoeringsdeskundigheid, die de plannen overbrengt en vertaalt naar het politieke niveau.

Zoals ik aan het begin van dit verhaal liet zien: als die vertaalslag niet wordt gemaakt, door gebrek aan deskundigheid of andere redenen, ontstaat er een probleem. Het gedrag van Sharon Dijksma was verhelderend. Zij vertelde wat LVNL wilde, niet wat haar ambtenaren wilden. Zelfs voor de contra expertise liet zij LVNL een extern bureau inhuren, “mede namens” haar. Op de dag van haar vertrek was zij openhartig over de reden: ze had geen deskundig weerwerk in huis.

Zo ontstaat aanbeveling 76: een pleidooi om de politiek er nog eens naar te laten kijken. “De politiek kan dan besluiten, in het licht van de veranderde maatschappelijke context om haar eerder (in 2015) genomen besluit tegen het licht te houden. De boodschap van de bestuurders zou kunnen luiden: alvorens wij tot uitvoering over gaan, wilt u zich er van vergewissen dat we daarmee waarlijk doen wat wijs is, met de kennis van nu?” (advies 76)

Is er een alternatief?

Het is een buitengewoon slim geschreven, sterk rapport. Het lijkt mij dat er geen alternatief is voor de gesuggereerde finale toetsing.

Het is ook een verhaal dat zonder veel problemen algemeen geldend verklaard kan worden en analoog valt toe te passen. Hoe zou dat in dit geval kunnen gaan?

Ik ben geen jurist, maar denk: verdragen hebben toch de status van ‘hogere wet’? Kan dit groei -beleid voor de luchtvaart niet getoetst worden aan de Parijse milieu akkoorden?

Of nog een andere optie: als het beleid zelf duurzame alternatieven zegt te zoeken voor een vervuilende luchtvaartindustrie en een betere balans moet worden gevonden tussen economie en bewoonbaarheid van het omliggende gebied en aantoonbaar is dat daar niet naar is gezocht, wat zou een rechter daar dan van vinden, als de oppositie daarover zijn oordeel vroeg?

Urgenda heeft dat huzarenstukje geleverd door nalatigheden in het CO-2 beleid voor te leggen aan de Haagse rechter. En met boter en suiker gewonnen. Het lijkt mij toe dat soortgelijke redeneringen hier kunnen worden gevolgd. Ik neem aan dat de jurist van Urgenda, Roger H. J. Cox, in de startblokken staat.